– Systemet skulle fungera bra om asylbesluten var snabba. Hela systemet bygger på att du är en kort tid i mottagningsfasen, därefter integreras de som fått ett positivt beslut i hemkommunen. Men tyvärr är verkligheten den att asylbesluten tar väldigt lång tid och integrationen blir lidande eftersom människorna måste vänta så länge på att komma in i integrationsprogrammen, säger Östen Wahlbeck.
Statistik från Migrationsverket talar sitt tydliga språk: I snitt fick de asylsökande vänta i 124 dagar på sitt första beslut år 2015. Nästa år hade snittet stigit till 270 dagar och 2017 till hela 373 dagar.
Det som enligt byråkratisk logik är en tydlig och välfungerande uppdelning mellan mottagning och integration, har i det verkliga livet visat sig medföra många praktiska problem. Systemet är styvt och många regler framstår närmast som kontraproduktiva med tanke på integrationen.
– Det är tydligt att väldigt många asylsökare faller emellan, de lever i osäkerhet väldigt länge och kan inte planera sitt liv.
Oförberedda på massinvandring
Östen Wahlbeck, universitetslektor i sociologi vid Svenska social- och kommunalhögskolan, har deltagit i det europeiska forskningskonsortiet CEASEVAL som utvärderat det europeiska asylsystemet. Forskarna som ingår i projektet har granskat hur asylsystemet fungerar i praktiken och jämfört erfarenheter från 12 olika länder.
Forskningsprojektet kom till i efterdyningarna av den så kallade flyktingkrisen 2015, då det blev uppenbart att det finns brister i den europeiska mottagningspolitiken och i det europeiska samarbetet kring asylfrågor. Wahlbecks roll i projektet var att kartlägga hur situationen ser ut i Finland.
Det gemensamma europeiska asylsystemet CEAS (Common European Asylum System) är ett paket med lagar och regler för asylmottagningen. Arbetet med att utforma det här juridiska ramverket inleddes 1999 och med tiden har regelverket utvidgats och blivit mer ambitiöst – till och med för ambitiöst. Wahlbeck säger att länder som Grekland och Italien inte hade en chans att leva upp till kraven i mottagningsdirektivet när tiotusentals migranter anlände.
– När EU bestämde om de nya reglerna och direktiven för asylmottagning tog man inte alls i beaktande möjligheten om massinvandring, utan man tänkte sig att mängderna är betydligt mindre. Det kan vara lätt för oss i norr att klaga på att andra länder inte följer reglerna, men reglerna var från första början orealistiska.
Det var inte bara EU som var oförberett inför situationen som uppstod 2015. I Finland hade myndigheterna vant sig vid några tusen asylsökande per år. Som ett led av forskningen intervjuade Wahlbeck en högt uppsatt tjänsteman som berättade att myndigheterna ett par år tidigare gjort upp krisplaner för det ”högst osannolika” scenariot att 10.000 personer skulle söka asyl i Finland.
– De hade skrattat en aning åt siffran på sitt möte, 10.000 asylsökare, eftersom de uppfattade den som helt osannolik.
Åtskild mottagning och integration
Det som är utmärkande för Finlands del i migrationsfrågor, och som skiljer sig från många andra europeiska länder, är den administrativa tudelningen mellan statlig och kommunal nivå. Staten ansvarar för mottagningen av migranter medan kommunerna bär huvudansvaret för integrationen.
I mottagningscentralerna ordnas nog vissa integrationskurser, men huvudansvaret ligger hos kommunerna och deras integrationsprogram är betydligt mer omfattande. För att få ta del av de kommunala integrationsprogrammen måste du vara kommuninvånare. Och för att vara kommuninvånare måste du ha fått ett positivt asylbeslut. Det är här som de långa behandlingstiderna och den tydliga administrativa tudelningen skapar problem.
– I ett välorganiserat byråkratiskt system, som det vi har i Finland, blir det lätt att de här två aktörerna kanske inte diskuterar tillräckligt med varandra och kan ha ganska olika prioriteter i sin verksamhet. Det finns vissa inbyggda strukturella intressekonflikter i systemet, säger Wahlbeck.
Många som söker om asyl flyttar snabbt bort från mottagningscentralerna. De försöker hitta privat boende eller flyttar in hos släktingar som tidigare flyttat till Finland. En majoritet av de asylsökande bor inte fysiskt på förläggningarna utan ute i lokalsamhället – vilket ur integrationssynvinkel också är betydligt mer ändamålsenligt. Men eftersom de inte är kommuninvånare blir de utan olika sociala förmåner som bostadsstöd och utkomststöd, samtidigt som socialarbetare och annan personal som ska hjälpa dem finns på mottagningscentralen. Det enda stöd de får är mottagningspenningen som ska täcka de grundläggande behoven under den tid som asylansökan behandlas.
Det andra alternativet – att bo kvar på förläggningen – har också sina problem. De asylsökande som bor på förläggning har i regel inte särskilt mycket kontakt med lokalsamhället vilket innebär att integrationsprocessen framskrider långsamt.
Tredje sektorn överbrygger klyftorna
Klyftan mellan den statligt styrda mottagningen och kommunalt ledda integrationen överbryggs så gott det går av frivilliga krafter och den tredje sektorn. Speciellt Röda Korset är en viktig aktör i Finland, de har stor erfarenhet av att arbeta med mottagningen av flyktingar och har en imponerande organisation med tiotusentals frivilliga till sitt förfogande.
– De frivilliga organisationerna gör ett bra jobb, speciellt Röda Korset. De stöder asylsökarna på olika vis och inleder integrationsåtgärder redan under väntetiden, så deras roll måste betonas. Det är väldigt värdefullt att de lokala integrationsåtgärderna inleds så tidigt som möjligt, säger Wahlbeck.
Men:
– Det blir ju väldigt slumpmässigt. Det kan vara en stor variation mellan kommunerna och de frivilliga som den asylsökande råkar komma i kontakt med.
I sin forskning har Wahlbeck också kunnat konstatera att de starka byråkratiska gränserna inte enbart utgör ett problem för nyanlända – också de frivilliga krafterna har svårt att förstå sig på det finländska systemet. Ofta uppstår frågor om vem som ansvarar för vad och vem man kan vända sig till i olika frågor.
– De frivilliga vill helst göra saker och ting så enkelt och effektivt som möjligt, men stöter ofta på de byråkratiska konstruktionerna som kan framstå som ganska konstiga och obegripliga.
Europeisering och harmonisering
I Finland ses asylpolitiken oftast som nationell politik, men det här är något av ett missförstånd, säger Wahlbeck. Vår migrationspolitik hänger starkt ihop med utvecklingen i andra europeiska länder. Det här gäller både hur asylbesluten görs och hur strikt asylpolitiken är, men också hur förvaltningen är organiserad och hur man rent praktiskt jobbar med de här frågorna.
– Trots att jag jobbat med migrationsforskning ganska länge, så har jag själv också förvånats över hur europeiskt allt blivit och hur beroende av EU vi blivit i vår nationella migrationspolitik, både direkt och indirekt. Det har skett en harmonisering som gått lite obemärkt förbi.
Ett led av den här utvecklingen är att asylfrågorna under 2000-talet koncentrerats till Inrikesministeriet och Migrationsverket som är underställt ministeriet. Tidigare var Arbets- och näringsministeriet samt Social- och hälsovårdsministeriet involverade i en betydligt större utsträckning. Det här är helt i linje med vad som skett i övriga europeiska länder där det i regel är inrikesministerierna som har hand om migrationsfrågor.
Rent juridiskt sett har finsk lagstiftning reformerats för att leva upp till de fördrag och direktiv som slagits fast av EU. Men den europeiska harmoniseringen sker inte bara på juridisk nivå utan också på en rent praktisk nivå där man utvecklar gemensamma administrativa lösningar för att samarbetet ska fungera rent praktiskt.
– Det har skett en ”europeisering” där nationell politik och de administrativa lösningarna i allt högre grad påverkas av den europeiska utvecklingen, säger Wahlbeck.
Vad är solidaritet?
Frågan om hur mottagningen av migranter ska skötas inom EU har blivit en långkörare som ständigt tycks vara aktuell. Trots att frågan varit på tapeten i flera år kämpar EU fortfarande med att komma överens om fungerande lösningar för mottagningen av migranter.
Wahlbeck säger att forskarna observerat att det på lokal nivå faktiskt funnits en stor beredskap att ta emot flyktingar och i alla länder som studerades fanns exempel på välfungerande lokala lösningar.
– Problemet har inte varit mottagningen i sig, utan den stora frågan har varit hur ansvaret ska fördelas mellan EU-länderna och inom länderna mellan olika regioner och kommuner. Där finns det ganska olika uppfattningar om vad som är rättvist.
Frågan om ansvarsfördelningen är fundamental för EU:s framtid. En av de alldeles grundläggande idéerna och principerna som EU bygger på är solidariteten mellan medlemsländerna, och i den här frågan är det uppenbart att solidaritetsprincipen inte uppfylls.
– Frågan är vad det innebär att vara solidarisk. Betyder det att vi ska fördela asylsökarna jämnt geografiskt sett? Eller fördela de ekonomiska utgifterna? Eller fördela arbetsuppgifterna på något sätt?
– Förutsättningarna i olika länder och olika lokalsamhällen kan variera väldigt mycket. Så vad är egentligen solidariskt när förutsättningarna och möjligheterna är så olika?
Mer juridik löser inte problemen
En tydlig rekommendation som forskarna ger är att den lokala nivån i högre grad måste beaktas i besluten, för det är där arbetet i praktiken sker. Det är också en nödvändighet om man vill hitta lösningar som upplevs som solidariska.
– Vi tror inte att lösningen på problemen ligger på den juridiska nivån och i ytterligare påtvingning av harmonisering. Det vi efterlyser är snarare mer samarbete mellan de olika administrativa nivåerna, säger Wahlbeck.
Men utvecklingen verkar gå mot precis motsatt riktning som forskarnas rekommendation. EU-kommissionen överväger att vissa direktiv som reglerar mottagningen ska göras om till förordningar, det vill säga bli bindande lagstiftning. Det skulle vara ett konkret steg mot mera toppstyrning och mera kontroll. Psykologiskt sett kan det också vara ett felsteg.
– Det finns en för stor tilltro till att EU-kommissionen ska kunna lösa problemen genom att utfärda order. Det kan snarare vara kontraproduktivt eftersom många reagerar emot det. Särskilt i de östra medlemsländerna reagerar man mot det som upplevs som teknokratiska beslut från Bryssel. Det är lättare för medborgare att acceptera beslut om de är lokalt förankrade.