Kommunernas betydelse minskar – försvagas även medborgarnas förtroende för politik?
När små kommuner får slut på både pengar och invånare krävs nya lösningar. Men kommunernas betydelse som demokratins hörnsten har inte försvunnit.

Det Finland vi lever i idag utvecklades till stor del i kommunerna.

På 1800-talet byggde kommunerna upp nationen och utbildade befolkningen på landsbygden att vara aktiva i samhället. Efter inbördeskriget uppstod ny sämja i fullmäktige, där vinnare och förlorare blev tvungna att samarbeta. Slutligen föddes även välfärdsstaten ur de kommunala tjänsterna.

– Kommunerna har hela tiden haft en enorm betydelse och har det fortfarande, även om man inte alltid vill kännas vid det, säger Stefan Sjöblom, professor i statsvetenskap vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet.

Nu är kommunernas situation i omvälvning. Om de planerade landskapen blir verklighet tar de över merparten av kommunernas uppgifter. Men kommunerna förlorar inte sin betydelse helt: Enligt Sjöblom är det på lokal nivå som demokratins grundstenar finns. Där är det lättare att vara aktiv och närma sig beslutsfattarna.

Forskning har visat att två av tre finländare har försökt påverka sin hemkommun på något vis. Det är dessa kretsar i hemkommunensom utgör den bästa grogrunden för folkets förtroende för beslutsfattarna.

– Om det lokala blir mindre viktigt och kommunerna inte hittar sin nya roll i samhället, kommer det utan tvekan att speglas i förtroendet för demokrati och politik i största allmänhet.

SJÄLVSTÄNDIGA BÖNDER

Försök att reformera lokalförvaltningen har redan flera gånger misslyckats på grund av kommunernas starka ställning i grundlagen.

– Kommunalt självstyre är ett ganska speciellt, till och med avvikande fenomen, säger Seppo Hentilä, professor emeritus i politisk historia.

Bakom självstyret ligger den autonomi som finländska bönder och socknar hade. Det fanns ingen livegenskap, utan marken tillhörde bönderna, som samlades för att tillsammans besluta om frågor som gällde socknen.

Rötterna till den moderna kommunalförvaltningen finns i kommunalförordningen från 1865, som överförde den världsliga förvaltningen från församlingarna till landskommunerna. År 1873 fick stadsråden ansvaret för skolorna och fattigvården, vilket tidigare hade varit kyrkans ansvar. Även statliga uppgifter började flyttas till kommunerna.

När invånarna på landsbygden skötte sin egen kommuns ärenden växte de till samhällsmedborgare. Även olika folkrörelser, bland annat fennomanerna, arbetarrörelsen och nykterhetsrörelsen, lockade till sig folk.

– Finland var ett agrart samhälle, och man ville involvera landsbygdens befolkning i demokratin. Kommunerna hade en central roll i att bygga upp nationen, säger Sjöblom.

Men den kommunala rösträtten baserade sig på inkomster och egendom, och de mest välbärgade hade det största inflytandet. Till och med företag hade rösträtt, till skillnad från fattiga kommuninvånare.

Arbetarrörelsen krävde allmän och lika rösträtt i kommunerna genast när den hade börjat gälla för lantdagen 1906. Lantdagen enades om frågan 1908, men ryska kejsaren vägrade stadfästa lagen. Strax före självständigheten, i november 1917, trädde kommunallagarna i kraft. Lagarna innehöll bestämmelser om allmän rösträtt, men på grund av inbördeskriget blev valet uppskjutet till slutet av 1918.

TVUNGNA ATT ERKÄNNA VALSEGER

Efter inbördeskriget var kommunfullmäktige närapå de enda ställena där tidigare röda och vita möttes.

– Där fanns sådant som var viktigt för båda parterna och måste fås i skick, till exempel skolorna och fattigvården. Nödvändigheten av att sköta gemensamma angelägenheter var det som slutligen enade oss, tror Hentilä.

I kommunerna finns ingen opposition, utan alla grupper har ett antal representanter i kommunstyrelsen utgående från sin storlek. Det betydde att alla fick delta, oavsett om högern eller vänstern hade majoritet i kommunen.

Denna förvaltningsmodell har sitt ursprung i tiden när församlingen och kommunen var ett. Enligt Hentilä har ingen någonsin föreslagit att föra in parlamentarism i kommunalpolitiken, och ingen har heller framställt ett sådant förslag för de planerade landskapens del.

Socialdemokraterna fick en majoritet i flera kommuner redan 1918 och 1919, vilket var en chock för de vita. Men de vita kunde inte heller bestrida valresultaten, eftersom de själva beskyllde de röda för att ha gjort uppror mot den lagliga makten.

FÖRKLARINGEN TILL UNDRET

Den stympade lantdag som uppstod efter inbördeskriget försökte återinföra förmågan att betala skatt som en förutsättning för rösträtt enligt kommunallagarna. Detta upphävdes dock genast när socialdemokraterna återvände till lantdagen i valet i mars 1919. USA och Storbritannien förutsatte fria riksdagsval för att de skulle erkänna Finlands självständighet, så efter att Tyskland förlorat kriget återvände Finland till demokratin.

Det att finländarna var så enhälliga i sitt försvar mot Sovjetunionens anfall 1939, trots att det var bara ett tjugotal år sedan inbördeskriget, har kallats för vinterkrigets under. Landet skulle troligtvis ha enats långsammare om man inte hade lärt sig att kompromissa om gemensamma frågor inom kommunfullmäktige.

DELAD TILLVÄXT

Från och med 1950-talet var kommunerna igen i händelsernas centrum när välfärdsstaten började utvecklas.  Receptet kopierades från Sverige, men genomfördes som en slags decentraliserad landsbygdsmodell. Principen var att alla kommuner skulle producera samma tjänster. Det lyckades på 1960–1980-talet när ekonomin växte.

Systemet finansierades med statsandelar och var länge framgångsrikt.

– När den ekonomiska tillväxten upphörde blev det problem, i synnerhet eftersom staten ständigt hade utökat kommunernas uppgifter, konstaterar Sjöblom.

Det som är fördelaktigt för kommunerna är inte alltid fördelaktigt för staten, vilket man har kunnat bevittna i de kamper som förts mellan lokalpolitiker och deras partikamrater i regeringen i samband med social- och hälsovårdsreformen och landskapsreformen. Spänningar uppstår när en stark stat försöker styra starka kommuner.

På 1990-talet lättade statens grepp om kommunerna, men i flera kommuner är resurserna så starkt bundna vid lagstadgade uppgifter att det demokratiska spelrummet blir lidande. Kommunernas traditionella roll som arena för medborgaraktivitet och demokrati har skjutits undan. Sjöblom tycker det är viktigt att vi i fortsättningen försöker stärka denna roll igen.

Enligt enkätundersökningar identifierar sig finländare starkt med sin hemkommun: den kommunala identiteten är starkare än den medborgerliga identiteten, för att inte tala om andra regionala identiteter.

BRIST PÅ INVÅNARE OCH PENGAR

Den tvåskiktade finländska förvaltningsmodellen är ett undantag i Europa. Det är vanligare att förvaltningen har tre nivåer: kommunerna, landskapen och staten. Länder med två nivåer är ofta mycket små länder som Estland och Cypern.

Men i Finland har man hittills tänkt att välfärdstjänsterna ska produceras av kommunerna och ingen mellannivå behövs. Exempelvis länen och regionalförvaltningsverken har haft en begränsad roll. Först nu överväger man landskapsval och landskapsfullmäktige, som skulle ansvara för bland annat social- och hälsovårdstjänsterna.

Det nuvarande problemet är att små kommuner får slut på pengar och invånare och inte längre klarar av att sköta sina uppgifter. Vanhanens och Katainens regeringar försökte lösa problemet med hjälp av kommunreform. Men frivilliga kommunsammanslagningar har inte lett till en tillräckligt radikal förändring.

– Man har försökt reformera regionalförvaltningen under hela Finlands självständighet, men ingen politisk sämja har uppnåtts.

UTKONTRAKTERING

Om social- och hälsovården flyttas över till landskapen minskar kommunernas uppgiftsbörda.

– Trots att även jag förhåller mig kritisk till den omstridda social- och hälsovårdsreformen, ser jag även möjligheter i den, säger Sjöblom.

Enligt honom är framtiden ljus om kommunerna finner sin nya roll på bildnings- och utbildningssidan samt som främjare av näringslivet och sysselsättningen. Det förutsätter samarbete, specialisering och nätverk. Man borde också släppa tanken om att alla kommuner måste producera samma tjänster.

Utkontraktering är ett alternativ. I somras valde Puolango att lägga ut all sin småbarnspedagogik på entreprenad, och Sjöblom tycker inte att det är någonting märkligt med det. Det är bra för kommunerna att överväga vilka tjänster de själva ska producera och vilka de ska skaffa utifrån.

Syftet med landskapsreformen är att effektivera verksamheten och spara pengar. Men utgående från kommunsammanslagningarna vet man att motsvarande reformer på kort sikt har ökat utgifterna. Både kommunerna och landskapen måste garanteras tillräcklig finansiering.

STANNAR DE UNGA?

I Finland har kommunerna beskattningsrätt, vilket Hentilä anser vara ett viktigt vapen för maktbruk. Landskapen kommer inte att få beskattningsrätt, utan de får sina pengar av staten. I kommunerna ämnar man i sin tur sänka skattesatsen i och med att social- och hälsovårdsutgifterna försvinner. Det här är inget självklart arrangemang: till exempel i Tyskland beskattar inte kommunerna, utan landskapen.

En väsentlig fråga för kommunerna och hela landet är hur bra de unga trivs i kommunerna. Det måste finnas arbete och utbildning, och för att trygga det krävs samarbete mellan kommunerna och landskapen. Även sekundära hem för in deltidsinvånare och livskraft i kommunerna.

Enligt Sjöblom har frågan om att hålla hela Finland bebott varit tabu. Nu borde man starta en diskussion om det.

– Jag tror inte att hela landet kan hållas bebott. Folk kommer att fortsätta flytta till tillväxtcentrumen. Man kan knappast förändra den utvecklingen, säger Sjöblom.

BÄTTRE ÄN STATENS POLITIK

Den senaste tiden har politiken på riksnivå beskyllts för att vara nyckfull. Regeringen och oppositionen grälar och kullkastar vad den andra parten åstadkommit så fort de får makten. Kunde kommunerna, där ingen opposition existerar, lära statsmakten något om samarbete över partigränserna?

– Kommunförvaltningen är ju det finländska folkväldets juvel! Representanter för olika partier samarbetar bättre i kommunerna än inom statlig politik, säger Hentilä.

En mandatperiod räcker inte för att ro stora reformer i hamn, konstaterar Sjöblom. 

Vi skulle behöva kommittéarbete där representanter för olika partier tillsammans med experter kan söka kompromisser för de stora frågorna. I kommunerna har denna typ av långsiktigt samarbete fungerat bättre.

– När man söker snabba lösningar genomförs de slutligen väldigt långsamt, säger Sjöblom.

LITEN ELLER STOR?

För ett par år sedan stiftade Estland en lag där det föreskrivs att det lägsta tillåtna invånarantalet för kommunerna på fastlandet var 5 000.  Mindre kommuner sammanslogs, antingen frivilligt eller med tvång. I Finland har man aldrig velat ha tvångssammanslagningar, trots att antalet små kommuner fortfarande är stort. Närmare hälften av de nuvarande 311 kommunerna har färre invånare än den estniska gränsen 5 000.

Enligt Sjöblom finns det ingen idealstorlek för en kommun. Allt beror på vilken tjänst som ska ordnas. Problemen som kommuner i Lappland har är också helt annorlunda än problemen i till exempel Nyland.

Kommunerna har även andra värderingar än det ekonomiska, exempelvis hur väl invånarna trivs.

– Om nedläggningen av en byskola får unga familjer att flytta bort är det inte värt besparingarna, konstaterar Sjöblom.

I stora städer finns ofta områden som inte är representerade i fullmäktige. Detta demokratiproblem kan man försöka lösa genom att även ha fullmäktige för olika stadsdelar. I små kommuner kan demokratiproblem uppstå om det inte finns tillräckligt med kandidater för ett verkligt val eller om ett parti har en stark maktposition.

En liten kommun är mer sårbar i konfliktsituationer. I värsta fall kan hela beslutsfattandet paralyseras, såsom i Kittilä. Därför har kommunallagen nu en Lex Kittilä-paragraf, vilket tillåter staten att ingripa i kommunens självstyrelse.

– Kittilä förefaller nästan som någon form av masspsykos. En sådan situation måste staten ta tag i, säger Sjöblom.

I Helsingfors grälade man sig till sämja

Hur uppnåddes sämjan i praktiken efter inbördeskriget? Frågan fascinerade historieforskaren och projektplaneraren Kati Katajisto, som valde att närma sig den ur ett kommunalpolitiskt perspektiv. Som källa använde hon Helsingfors stadsfullmäktiges protokoll från 1917–1921.

– En orsak till inbördeskriget var avsaknaden av demokrati i kommunerna. Det skapade misstro. Många beslut som berörde arbetarbefolkningen fattades på lokal nivå där de inte hade någon rösträtt.

Tanken var att kommunen skulle skötas enligt företagsekonomiska principer. De vars ekonomi var god fick också bestämma om de gemensamma angelägenheterna. Arbetarbefolkningen upplevde det som nedsättande att de inte kunde påverka exempelvis bostadsfrågor eller utdelning av livsmedel utan behandlades med en förmyndaraktig attityd som om de var minderåriga.

Kommunallagarna med bestämmelser om allmän och lika rösträtt antogs i november 1917, men då var det redan för sent. Situationen var redan alltför spänd.

Efter kriget återgick man förvånansvärt snabbt till vardagen i kommunerna. I december 1918 gick Helsingfors i täten med att ordna kommunalval. I huvudstaden fick socialdemokraterna 26 platser av 60.

– Borgarna befarade att de egendomslösa klasserna skulle slösa bort kommunens pengar och sedan beskatta de rika tills de blev fattiga.

För att förhindra detta omarbetades kommunallagarna i riksdagen så att en två tredjedelars majoritet krävdes för att godkänna nya utgiftsposter. I Helsingfors gynnade detta överraskande nog socialdemokraterna, som lyckades slå ner höjningar i skyddskårernas anslag. Författningen tvingade också politikerna att kompromissa – om man ville höja tjänstemännens löner lönade det sig att också erbjuda arbetarna någonting.

Enligt Katajisto är det häpnadsväckande hur välorganiserad och laglydig Helsingfors kommunförvaltning var. De ärenden som behandlades av stadsfullmäktige var praktiskt inriktade och hade ofta att göra med uppehälle och rättvisa.

– Samma saker kom upp igen och igen. Det att det fanns en trygg, lagbaserad miljö där man kunde gräla och debattera var centralt för att uppnå sämja.

Redan från början hade olika grupper också gemensamma intressen i förhållande till staten och andra kommuner och för att få vardagen att rulla.

– Alla ville göra det som var bäst för Helsingfors, även om uppfattningen om vad det bästa var kunde variera, konstaterar Katajisto.

Läs mer:

Kati Katajisto: Sodasta sovintoon, Otava, 2018

Seppo Hentilä: Pitkät varjot. Muistamisen historia ja politiikka, Siltala, 2018

Artikeln har publicerats i tidningen Yliopisto Y/08/18.