När regeringen vill ändra en lag eller utarbeta en helt ny lag tar förslaget alltid en sväng via det utskott som arbetar med frågor relaterade till ämnet. Utskottet utreder bakgrunden till den lag som ska stiftas och utarbetar utgående från utredningsarbetet ett lagförslag för riksdagen. Riksdagen godkänner eller förkastar förslaget.
Utfrågningar utgör ett viktigt led i utskottens beredningsprocess och i det finländska rättssystemet. Genom utfrågningarna säkerställer utskotten att den nya lagen passar ihop med de gamla lagarna, att den inte kränker berörda parter och att den följer exempelvis grundlagen och europarätten.
Professor emeritus i förvaltningsrätt Olli Mäenpää har allt sedan mitten av 1980-talet kallats till riksdagen för att höras. Han placerar sig högt upp i statistiken för utfrågningar av forskare från Helsingfors universitets juridiska fakultet.
– Det har blivit över tusen utfrågningar under min karriär, huvudsakligen i grundlagsutskottet men även förvaltningsutskottet och lagutskottet har bett om sakkunnigbedömningar. Jag har varit med om att bereda viktiga lagar inom mitt eget område, vilket har varit till stor nytta även i min forskning och undervisning, berättar Mäenpää.
Utfrågningsprocessen följer ett noggrant schema. Före utfrågningen får de sakkunniga dokumentmaterial från det utskott som har hand om ärendet. De bekantar sig med materialet, som kan bestå av till exempel en regeringsproposition. Utgående från materialet gör de sakkunniga den bakgrundsresearch som behövs och skriver egna utlåtanden. Vid utfrågningen lägger de fram sin ståndpunkt och svarar på frågor vid behov.
Mäenpääs forskningsprojekt hänför sig särskilt till god förvaltning och grunderna för rättsskyddet, offentlighetsprincipen, europeiska villkor för den offentliga förvaltningen och grundläggande och mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet.
Han anser att de sakkunnigas insats i lagstiftningsarbetet värdesätts.
– Jag tycker nog att man numera förstår att experternas kunskap behövs för att lagstiftningen ska fungera och att det sedan är politikerna som ska besluta om de politiska riktlinjerna.
Aktuell forskning garanterar sakkunniga utlåtanden
För utfrågningarna kallar utskotten in olika grupper som har synpunkter, kunskaper och erfarenheter som är viktiga med tanke på det ärende som behandlas. De som hörs kan vara till exempel företag, organisationer och enskilda medborgare som påverkas av ändringen eller sakkunniga på det område som det aktuella ärendet berör.
Meriterade forskare och professorer i rättsvetenskap får ofta kallelser till utfrågningar. Deras uppgift är att bedöma hur lagmotionerna passar ihop med andra lagar.
Tuomas Ojanen, professor i statsförfattningsrätt vid Juridiska fakulteten, har 30 års erfarenhet av att forska i grundlagen och EU-rätten. Under riksdagens sessionsperioder besöker han i bästa fall riksdagen och utskotten flera gånger i veckan för att höras. Ojanens forskningsämnen berör grundlagen, europarätten och de mänskliga rättigheterna.
Även om utländska kollegor ofta förundras över utfrågningsprocesserna kan Ojanen inte föreställa sig att han skulle vägra delta i utfrågningarna trots forsknings- och undervisningsskyldigheterna i sitt professorsarbete.
– Utomlands är det ofta en domstol som övervakar grundlagsenligheten, men hos oss försöker man undvika misstag redan på förhand. Jag anser att botten går ur grundlagstillsynen, om forskare och professorer inte ställer upp för utfrågningar. Jag ser riksdagsutfrågningarna som en medborgerlig plikt. Det är ju trots allt fråga om folkrepresentationen, som är vårt högsta statsorgan.
Den senaste tiden har Ojanen varit sysselsatt med bland annat de även i medierna synliga lagförslagen med anknytning till reformen av social- och hälsovårdstjänsterna, lagpaketen om spaningslagarna och lagförslagen om förlorat medborgarskap.
– Mina utlåtanden har gällt bland annat sociala rättigheter, dataskydd, notifikation, likabehandling och miljöskydd, berättar professorn.
Inför varje utfrågning går Ojanen igenom beslut och prejudikat relaterade till ärendet. Han undersöker lagar och repeterar till exempel grundlagsutskottets tidigare utlåtanden. I människorättsfrågor undersöker han Europadomstolens människorättspraxis och domstolens sätt att tolka lagar. Det är också viktigt att den reform som behandlas jämförs med internationell lagstiftning.
– Det ordnas nästan aldrig flera utfrågningar om exakt samma ärende, men även på den punkten är lagpaketen om social- och hälsovårdsreformen och spaningslagarna ett undantag. Det kan hända att jag ger utlåtande om samma lagförslag ur flera olika synvinklar. Jag har till exempel bedömt de nämnda lagpaketen såväl med tanke på grundlagen och internationella människorättskonventioner som ur ett EU-rättsligt perspektiv, konstaterar Ojanen.
Forskare tryggar grundlagsenligheten
Ojanen får flest kallelser till grundlagsutskottet. I Finland fokuserar kontrollen av grundlagsenligheten på den fas när en lag stiftas, och därför är utskottet särskilt viktigt.
− Generellt kan man säga att lagförslagen blir bättre tack vare grundlagsutskottets process, konstaterar Ojanen.
Professorn anser att de påståenden som ibland framförts i offentligheten om att lagförslagen vanligen kommer i konflikt mot grundlagen är en vanföreställning. Enligt honom godkänner grundlagsutskottet en stor del av regeringens propositioner, antingen som sådana eller med finjusteringar av ordalydelsen i enskilda paragrafer.
− Grundlagsutskottet har gett mer än 300 utlåtanden efter 2013. Bara knappa tio lagförslag kan sägas ha ”stupat på” grundlagen. Av dem har fem ingått i social- och hälsovårdsreformen. Under den föregående valperioden föll social- och hälsovårdsreformen två gånger på grund av de grundlagsproblem som fördes fram i grundlagsutskottets utlåtanden. Under den här valperioden har grundlagsutskottet gett tre utlåtanden om social- och hälsovårdsreformens grundlagsproblem. De sista omgångarna handlade om huruvida ändringsförslagen i regeringens bemötanden i tillräcklig grad beaktade grundlagsutskottets anmärkningar mot social- och hälsovårdsutskottets utkast till betänkande, berättar Ojanen.
Utöver social- och hälsovårdsreformen har grundlagsutskottet varit tvunget att ingripa i bland annat förslaget om lägre arbetslöshetsdagpenning för arbetslösa invandrare. Utskottet ansåg att förslaget stred mot grundlagens bestämmelser om jämlikhet och diskrimineringsförbud, och regeringen förmådde inte lägga fram sådana grunder för ändringen som skulle ha varit godtagbara ur ett grundlagsperspektiv.
De organ som övervakar grundlagen sätter upp gränser för politisk maktutövning
Det att sakkunniga som hörs av utskotten och riksdagen kallas vid öknamn har diskuterats i offentligheten under de senaste åren. Ojanen känner till fenomenet.
− I riksdagens protokoll och i tidningarna kan man läsa att också jag har kallats vid öknamn i 20 års tid, allt från DDR-vänlig, kommunist, grundrättsfundamentalist och ekotomte till rojalistisk högeranhängare, säger han med ett skratt.
Men Ojanen vill betona att det är fråga om ett marginellt fenomen. Han anser att kommentarerna säger mest om dem som yttrar dem.
− Om sakargumenten ser ut att ta slut och man inte kommer på någonting annat, försöker man rubba de sakkunnigas objektivitet genom att gå åt personerna eller deras personhistoria.
Enligt Ojanen kan det tuffa språkbruket sannolikt spåras till att de organ som övervakar grundlagen sätter upp de yttersta gränserna för den politiska maktutövningen: Tidvis blir de konstitutionella domstolarna eller grundlagsutskotten tvungna att i en domarroll visa politikerna gula eller röda kort om deras ”spel” inte hålls inne på den spelplan som grundlagen och de internationella människorättskonventionerna anger.
− Förhoppningsvis går vi ändå aldrig i samma riktning som till exempel Polen. Där har de politiker som har makten i parlamentet inte nöjt sig enbart med att skälla på medlemmarna i de högsta domstolarna eller kalla dem vid öknamn. Politikerna har börjat ändra på själva grundlagen eller bytt ut domare som är medlemmar i de organ som övervakar grundlagen, fortsätter han.
Vad anser Ojanen då att man ur ett lagberedningsperspektiv har att lära av den nyligen strandade social- och hälsovårdsreformen?
– För beredningen av reformer av en så massiv storleksklass som denna krävs det att man sätter sig in i ämnet tillräckligt väl, har tillräckligt mycket beredningstid och åtnjuter stöd över de partipolitiska gränserna. Social- och hälsovårdsreformen visade också att riksdagens lagstiftningsarbete inte kan bindas till regeringens tidtabeller. När man upptäckte grundlagsproblem inom reformen, tvingades man hela tiden åtgärda dem enligt alltför strama tidtabeller.