Om endast cirka två av fem röstberättigade röstar i valet till Europaparlamentet, hur legitimt kan då Europaparlamentet representera EU-medborgarna?
Professor i Europarätt Juha Raitio på Juridiska fakulteten vid Helsingfors universitet är oroad över utvecklingen av valdeltagandet i Europaparlamentsvalet.
Vid det första direkta valet till Europaparlamentet 1979 uppgick valdeltagandet i EU-länderna till 61,99 procent. Vid förra valet 2014 var siffran endast 42,61 procent. Inte vid något av EU-valen på 2000-talet har valdeltagandet nått över 50 procent.
I Finland har valdeltagandet legat under EU-genomsnittet. Förra gången, 2014, stannade valdeltagandet vid 39,10 procent.
– Människorna kanske inte upplever Europeiska unionen som tillräckligt nära för att bry sig om att rösta. Det handlar till stor del om medborgarnas känsla av tillhörighet. Många identifierar sig som medborgare i ett EU-land, vilket å andra sidan också är tanken bakom Europeiska unionen. Unionen ska ju inte vara någon federationsliknande europeisk variant av Förenta staterna, säger Raitio.
Raitio önskar även med tanke på parlamentets trovärdighet att så många som möjligt skulle utnyttja sin rösträtt i maj.
– Europaparlamentet använder lagstiftande makt tillsammans med Europarådet, och att inte rösta påverkar legitimiteten av EU:s beslutsfattande i negativ riktning.
Utmaningen: mer öppenhet kring beslutsfattande
Formellt håller strukturerna för demokratiskt beslutsfattande inom EU måttet, anser professor Raitio.
Unionens lagar stiftas numera i princip av Europaparlamentet tillsammans med rådet efter att förslagen beretts av Europeiska kommissionen. I denna triangelmodell lägger kommissionen fram lagstiftningsinitiativ, rådet består av medlemsländernas representanter på ministernivå och parlamentet har sina ledamöter eller meppar (Member of the European Parliament).
Beslutsfattandet inom denna struktur fungerar emellertid inte optimalt.
Professor i transnationell Europarätt vid Juridiska fakulteten Päivi Leino-Sandberg anser att de demokratiska grunderna för Europaparlamentet är svaga.
– Det är de politiska grupperna som använder makt i parlamentet. De har inga uttalade politiska program som skulle göra det möjligt att klarlägga synsättet på enskilda lagstiftningsprojekt. Väljarna har med andra ord svårt att veta vilka frågor de olika grupperna driver, säger Leino-Sandberg.
– Dessutom är det i praktiken ofta de enskilda europarlamentarikerna som avgör parlamentets ståndpunkt i lagstiftningsfrågor, och deras begränsade expertkapacitet gör mig bekymrad. Det är också därför som lobbyister får så mycket spelrum. Följden är att parlamentets maktutövande inte alltid är särskilt ansvarsfullt.
Även kommissionen utövar mycket makt inom EU. Enligt Leino-Sandberg har kommissionens nuvarande ordförande Jean-Claude Juncker också haft ett uttalat mål att göra kommissionen ”politisk”.
– Att kommissionen är politisk betyder i praktiken till exempel att lagstiftningsinitiativen fokuseras på centrala politiska frågor. Samtidigt har antalet lagstiftningsinitiativ sjunkit betydligt. En annan viktig uppgift för kommissionen är att övervaka hur medlemsstaterna tillämpar EU-lagstiftning. Även denna kontroll har blivit selektiv.
Att kommissionen blivit så tydligt politisk innebär en förändring jämfört med tidigare, eftersom tanken om kommissionen som en icke-politisk övervakare av gemensamma europeiska intressen varit en central garanti för den europeiska integrationen.
– Under Junckers ordförandeskap har detta antagande slutat gälla. Själv känner jag oro över att kommissionen politiseras. Den är inte en institution som invalts i demokratiska val, även om Europaparlamentet övervakar dess verksamhet, fortsätter Leino-Sandberg.
Möjligheten att diskutera det oavgjorda saknas
Professor i transnationell Europarätt Leino-Sandberg anser att maktutövandet inom EU-beslutsfattande inte heller är särskilt öppet idag.
– EU har ett relativt bra juridiskt regelverk som grundar sig till exempel på att man får delta i beslutsfattandet och att alla handlingar i princip är offentliga. EU-institutionerna tillämpar dock regelverket på ett snävt sätt.
– Beslutsfattandet stödjer sig i stor utsträckning på rutiner mellan institutionerna och är av ”inofficiell” eller ”preliminär” karaktär, tills man kommit överens om de egentliga beslutens innehåll. Först därefter blir ärendena offentliga.
En av grundprinciperna för demokratiskt beslutsfattande borde vara att medborgarna och det civila samhället får möjlighet att diskutera och påverka frågorna redan under beslutsfattandet.
– Nu under våren genomfördes en simulationskurs i EU:s lagstiftningsförfarande vid Helsingfors universitet, där juridikstudenterna spelade ett rollspel om godkännandeförfarandet för verkliga lagstiftningsärenden. Deras viktigaste upptäckt var hur svårt det är att få information om EU-bestämmelser innan förhandlingarna är avslutade. Handlingar som enligt fördragen borde vara offentliga är i praktiken inte det, konstaterar Leino-Sandberg.
Politik med små steg
Forskarna anser att det finns utrymme för förbättringar vad gäller sättet att informera medborgarna om EU:s verksamhet. Väljarna kan exempelvis vara oklara över vilka frågor det beslutas om inom EU och vilka på nationell nivå. Befogenhetsförhållandena inom EU är i allmänhet inte särskilt välkända.
– Här ser jag att det finns mycket att göra i fortsättningen. Beslutsfattandet skulle kunna göras mer öppet och transparent bland annat genom att effektivisera och öka EU:s kommunikation. Dessutom borde de nationella medierna rapportera mer om hur gränsöverskridande problem och utmaningar tacklas på EU-nivå, säger Raitio.
Med tanke på det rådande läget i världen anser professorn att det är bra att EU existerar. Till exempel klimatförändringen eller flyktingkrisen kan inte lösas av medlemsstaterna på egen hand.
– Inom EU går saker och ting framåt genom politik med små steg. Stora förändringar genomförs inte i ett svep, men åtgärder som samordnats genom politiska kompromisser är verkställbara. På lång sikt har EU uppnått många positiva resultat, och unionen har utan tvekan förhandlingsstyrka i världsekonomin.
Finland vill göra EU:s verksamhet enklare att förstå
Finland byter regering, men landets EU-ordförandeskap som inleds den 1 juli 2019 har förberetts parlamentariskt tillsammans med oppositionen redan under förra regeringen.
”Finland har som långsiktigt mål att utveckla rådets rutiner och öka öppenheten”, citerar professor Raitio en promemoria som statsrådets kansli skrivit om frågan.
– Med detta vill Finland som ordförandeland föra EU närmare medborgarna, förstärka demokratin och bidra till kampen mot desinformation, fortsätter Raitio.
Att utveckla EU:s verksamhet åt ett mer lättbegripligt håll är enligt honom ett naturligt mål för Finlands ordförandeskap: Tanken om en ökad transparens och öppenhet – något som kännetecknar den nordiska förvaltningen – har även sedan tidigare varit ett av Finlands viktigaste bidrag till EU-samarbetet.
– Pragmatiska mål och diskussionsöppningar överensstämmer med Finlands långsiktiga EU-politik. Det är utmärkt att Finland under sitt ordförandeskap bland annat vill starta en process som syftar till att i en anda av hållbar utveckling öka användningen av videokonferenser vid möten för rådets förberedande organ.
Läs merRättsvetare: Lobbying behövs inom EU, men den skulle kunna vara mer transparen