Självstyret har tillåtit Åland att blomstra

Stater har sällan intresse att överlåta lagstiftande makt åt regioner inom sina gränser. I många fall har sådana arrangemang lett till att regioner lösgjort sig helt och hållet och blivit självständiga stater. Både Kina och Ryssland tar ett hårdare grepp om sina självstyrande regioner, men också demokratier kämpar emot självständighetssträvande tendenser. Storbritannien har förbjudit Skottland att hålla folkomröstning om en separation och Spanien har dömt separatister i Katalonien för landsförräderi.

Internationellt sett är det relativt okänt att Finland har två lagstiftande församlingar; en i Helsingfors och en i Mariehamn. I Ålands huvudstad Mariehamns stiftas lagar för landskapet Åland, som är en autonom självstyrande region i Finland. Ålands parlament, Lagtinget, är det högsta beslutande organet på Åland. Åland har ofta presenterats som en modell för konfliktlösning för att lösa minoritetsproblem och våldsutveckling.

Professor i kommunalförvaltning Stefan Sjöblom och professor emeritus i allmän statslära Jan Sundberg vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet har studerat Ålands självstyre, som fyller 100 år, för att ta reda på vilka demokratiska kvaliteter som krävs för ett fungerande självstyre. Samtidigt har de utvecklat en modell för att studera olika självstyrande regioner.

– Det är intressant ur ett internationellt perspektiv. Ofta klarar sig självstyrande regioner relativt bra, ofta bättre än man skulle tro utgående från ekonomiska och förvaltningsmässiga aspekter. Det är intressant att studera varför de gör det, säger Sjöblom.

Styrning – men inte för detaljstyrt

Den statsvetenskapliga forskningen kring självstyrande regioner har varit väldigt knapp, till exempel har Åland främst studerats ur ett juridiskt perspektiv. Tidigare statsvetenskaplig forskning har främst fokuserat på mikrostater. Denna lucka strävar Sjöblom och Sundberg nu efter att fylla.

– Vår ursprungliga forskningsfråga var vad är det egentligen för förvaltningsresurser och administrativa resurser som behövs för att ett självstyre ska fungera. Men vi märkte snabbt att man inte kan analysera självstyret så snävt, utan man måste få ett större helhetsperspektiv. Den här modellen försöker fånga in de viktigaste delarna i processen, inflödet av resurser jämfört med resultat och utfall, säger Sjöblom.

Kvaliteterna som måste uppfyllas för ett fungerande demokratiskt självstyre är en fungerande politisk styrning, i det här fallet parlamentarism, kunniga tjänstemän som tar fram kunskap och utredningar, infrastruktur och ekonomiska förutsättningar.

– Samtidigt som det behövs styrning mellan regionen och riket, så får det inte bli för detaljstyrt. Man måste kunna bevara handlingsfriheten inom regionen för att kapaciteten ska växa och politiken utvecklas, säger Sjöblom.

Att handlingsutrymme behövs är ett resultat man kommit fram till också i annan forskning.

–  Styrningsförhållanden är känsliga frågor. Det gäller inte bara självstyrande områden, utan också förhållandet mellan stat och regioner i vilket system som helst. Känsligheten i frågan kommer vi också att märka i de nya välfärdsområdena där statens styrningsmakt över social- och hälsovård ökar.

Sjöbloms och Sundbergs utredning visar att det åländska självstyrets kvaliteter är goda. Men de påpekar också att det politiska systemet utvecklats under en lång tid.

Från fattig region till blomstrande samhälle

Åland är idag ett blomstrande samhälle som dragit nytta av det omgivande havet.

– Åland var en väldigt fattig region ursprungligen. Men sjöfarten har gett näring och ekonomisk framgång åt ålänningarna. Nuförtiden blåser vinden också i rotorbladet, det vill säga i vindkraften. Åland har de bästa förutsättningarna för vindkraft i Finland ute på sjön. Åland skulle vilja ha större självständighet för sin ekonomi för att kunna utöka näringslivet, säger Sundberg.

Till skillnad från många andra självstyrande regioner har Åland inte haft ambitioner på fullständig självständighet. Finland gav Åland självstyre som ett motdrag till Ålands vilja att separera från Finland och förenas med Sverige. Åland verkar också ha dragit stor nytta av sin autonomi.

– Vi kan göra ett tankeexperiment att Åland inte skulle ha ett självstyre, utan bara vara en region eller ett landskap som alla andra i Finland. Vi vet att den regionala nivån i Finland är svag, vilket har bromsat regionernas möjligheter att vara motorer för regional och lokal utveckling. Genom självstyrelsen har Åland fått utveckla sitt landskap i betydligt mer lugn och ro utifrån egna förutsättningar. De har sluppit allt hopande och roende med en massa reformer som gjorts genom Finlands självständighetstid, säger Sjöblom.

– Om Åland var ett landskap som alla andra i Finland skulle Åland inte ens ha ett eget sjukhus, de skulle bara ha en hälsocentral. Åland har skapat egna strukturer och lösningar så att de har kunnat upprätthålla servicenivån och sin kommunstruktur med små levande skärgårdskommuner, fortsätter Sundberg.

Om Åland däremot återförenats med Sverige skulle Åland vara en liten kommun i region Stockholm utan särlösningar.

Åland önskar större flexibilitet

De närmast jämförbara internationella exemplen är Danmarks självstyrda regioner Grönland och Färöarna. De är alla öar med relativt liten befolkning; Åland drygt 30 000 invånare, Grönland cirka 56 000 och Färöarna knappt 53 000 invånare.

En stor skillnad mellan Åland och de danska autonomierna är dock att Danmark förhåller sig mer flexibelt till Färöarna och Grönland och autonomierna får lagstifta och styra utan att Köpenhamn blandar sig i. De danska autonomierna får också behålla den skatt de uppbär.

– På Åland överförs skatten till Helsingfors innan det kommer pengar tillbaka. Lagar går igenom en rigorös kontroll i Helsingfors innan de statsfästs på Åland. Åländska lagar kontrolleras mycket hårdare än lagar som stiftas av riksdagen, berättar Sundberg.

Förnyelsen av Ålands självstyrelselag är under arbete för tillfället och det är den starka kontrollen som är stridsäpplet och stötestenen i processen.

– Åland skulle vilja ha en större flexibilitet och ett större antal frågor att besluta själva över. Man kan fråga sig om inte lagstiftningskontrollen skulle kunna luckras upp en del. Det här är frågor som hela tiden skapar spänningar mellan självstyrande områden och stater, säger Sjöblom.

Åland har tydligt visat att de klarar av att upprätthålla en högkvalitativ förvaltning på sitt område och att det inte finns skäl för att misstro att de inte skulle klara av ännu större friheter, påpekar Sjöblom och Sundberg.

Den historiska processens betydelse

Att Finland kontrollerar lagstiftningen på Åland noggrant är ett arv från tiden då Finland var en rysk autonomi. Åland fick sin autonomi några år efter att Finland blev självständigt och den ryska modellen låg närmast till hands när självstyrelselagen utarbetades.

– Det som blev tydligt för mig medan vi arbetat med detta projekt är den historiska processens betydelse. Det har hänt väldigt mycket under de 100 år som Åland haft självstyre, säger Sjöblom.

I samband med att självstyre infördes demilitariserades också Åland och öriket har också marknadsförts som fredens öar och ett exempel att ta efter internationellt.

– Den historiska processens betydelse för hur områden utvecklas talar också emot att man skulle kunna exportera en modell. Det kan lika bra leda till det motsatta, det vill säga fullständig separation. Men visst har Åland varit en förebild också, ur statsförvaltningsrättslig och förvaltningspolitisk synvinkel då det handlar om att reglera självstyre och hur man konstitutionellt hanterar det, säger Sjöblom.

Jämförande forskning visar dock att självstyrande regioner klarar sig bra i jämförelse med andra sorters regioner och i jämförelse med små stater som tidigare varit självstyrda men valt att bli helt självständiga.

– Självstyre fungerar som en slags ram som mobiliserar och aktiverar invånarna och föder nya sorter av samarbeten och organiseringsformer. Här kommer litenhetens fördelar fram. Men systemen kräver tid för att etablera sig, säger Sjöblom.

Kan Skottland berätta om storlekens betydelse för självstyrande regioner?

För att nu ta reda på vad storleken, eller litenheten, har för betydelse för fungerande självstyren kommer Sjöblom och Sundberg till näst att tillämpa sin modell på den självstyrande regionen Skottland i Storbritannien. Skottland har i likhet med Finland ett invånarantal på 5,5 miljoner.

Sjöbloms och Sundbergs projektgrupp utreder för tillfället självstyrets kvaliteter på Grönland och Färöarna och har nu hittat en samarbetspart i Skottland för att studera vad storleken har för betydelse.

– Är det så att eftersom de är större så har de mer resurser och därmed bättre förvaltning, det är frågor som vi ska ta reda på, säger Sundberg.

– Skottland är intressant med tanke på Brexit. Det senaste årtiondet har vi haft en utveckling mot större variation inom Europa och det finns stora skillnader mellan de regionala lösningarna. Modellen vi utvecklat kan tillämpas på olika typer av lösningar för att utreda regionala styrets kvaliteter, säger Sjöblom.

Jan Sundberg är professor emeritus i statslära vid Helsingfors universitet och har i sin forskning riktat in sig på etnisk mobilisering, partistudier, lokala och nationella val och valsystem.

Stefan Sjöblom är professor i kommunalförvaltning vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet och har forskat i kommunal och regional utveckling samt i innovationer och styrning i den offentliga sektorn. Sjöblom leder forskningsnätverket Demokrati, politiskt deltagande och institutionell förändring samt Finlands Akademi-projektet Demokratisk styrning som procedurlegitimitet.

Bekanta dig med temat Ett bra samhälle.