Kampen med att hålla sig i topp – forskare räknar upp tre stora utmaningar för den nordiska välfärdsmodellen

De nordiska länderna toppar ständigt internationella jämförelser som mäter jämställdhet, frihet, trygghet och demokrati. Andra länder observerar dem för att förstå hur de lyckas med detta, samtidigt som de nordiska länderna själva diskuterar hur välfärdsmodellen klarar av globala utmaningar.

Det går bra för Norden på många plan. I internationella jämförelser placerar länderna sig i toppen bland annat när man jämför lycklighet, jämställdhet, inkomstfördelning, individuell frihet och pressfrihet samt rättsstatsprincipen.

– Norden väcker ett större intresse än på länge. Det beror delvis på att de nordiska länderna är ledande i internationella jämförelser. Även den nordiska universalismen och experiment kopplade till den, så som det finländska basinkomstexperimentet, väcker internationellt intresse, säger professor i socialt arbete och socialpolitik Helena Blomberg-Kroll vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet.

Med universalism avses medborgarnas likvärdiga rätt till social trygghet och samhällstjänster, som utbildning och social- och hälsovårdstjänster. Staten garanterar vissa sociala rättigheter åt sina medborgare utan krav på motprestation.

Inom de nordiska länderna ser bilden mycket annorlunda ut. I stället för framgångar är det ofta välfärdsstatens kris man talar om.

Samhällen är inte statiska. Även de nordiska länderna möter globala utmaningar, till exempel polarisering, ökande ojämlikhet och populism. Detta prövar välfärdsmodellens sociala, ekonomiska och ekologiska resiliens, det vill säga systemets förmåga att återhämta sig eller stå emot störningar. Med andra ord handlar det om välfärdssamhällets funktionsförmåga på lång sikt, svårigheter till trots.

Om de nordiska välfärdssamhällena vill klara sig måste de utvecklas och anpassa sig till förändringarna i omgivningen. Forskare som befattat sig med temat räknar upp tre stora utmaningar som måste lösas.

Åldersstrukturen i förändring

En åldrande befolkning utgör en utmaning för samtliga nordiska länder. När befolkningen åldras ökar de offentliga utgifterna medan statens skatteintäkter minskar. Det här påverkar finansieringsbasen för hela välfärdssystemet.

I Finland är förändringen i befolkningsstrukturen särskilt märkbar. Nativiteten sjunker, till skillnad från exempelvis Norge och Sverige, där invandring bidrar till att nativiteten hålls uppe.

– De demografiska utmaningarna är många och den senaste tidens offentliga debatt i Finland om den låga nativiteten och äldrevårdens kris illustrerar detta väl, säger Blomberg-Kroll.

Det är svårt att diskutera reformer inom social- och hälsovårdstjänsterna, socialskyddet och arbetslivet eller vägval inom familjepolitiken och invandrings- och integrationspolitiken utan att ta hänsyn till att befolkningen blir allt äldre och andelen barn och människor i arbetsför ålder minskar, påpekar professor i politisk historia vid Helsingfors universitet Pauli Kettunen.

– Det är emellertid också viktigt att titta på hur allvarliga problem förändringarna ses som i debatten och vilka begrepp som används för att beskriva dem.

Enligt Kettunen använder man ofta orden försörjningskvot och hållbarhetsgap i den offentliga debatten. Då glöms det lätt bort att definitionen av problem och lösningar också handlar om politiska val. När man omtalar om de äldre som hot mot hållbara statsfinanser eller som ett tillfälle för lönsam affärsverksamhet påverkas också de äldres upplevelser och hur de blir behandlade.

– Socialt hållbara nordiska välfärdsstater behöver satsa såväl på förbättringar i familjepolitiken och i äldrevården samt på flexibiliteten i arbetslivet. Problemet är att social hållbarhet kan stå i konfliktförhållande med ekonomisk hållbarhet, säger Blomberg-Kroll.

Den ekologiska hållbarheten uppstår också som ett krav som genomsyrar politikens alla delområden. När man försöker sammanfoga social, ekonomisk och ekologisk hållbarhet stöter man på nationalstatens gränser. Den nationella välfärdspolitiken måste således sammanfogas med europeiskt och globalt samarbete. Ekvationen måste ändå lösas på något sätt för att välfärdsstaten ska kunna upprätthålla sina välfärdstjänster.

Svaghet individualiseras igen när arbetet förändras

När välfärdsstaten byggdes upp förändrades förståelsen av vad en svagare part i samhället är och vad beskyddandet av de svagare innebär. I den gamla fattigvården förknippades en persons svagare ställning i samhället med individens kroppsliga, intellektuella och moraliska brister, så som att vara barn, gammal, kvinna, sjuk eller alkoholiserad. Utgående från dessa egenskaper behövde personerna förmynderskap, beskydd eller straff.  

Utgångspunkten för utvecklingen av välfärdsstaten var att erkänna relationen mellan svagare och starkare parter i samhället, framför allt i arbetsrelaterade strukturer. Beskyddet av de svagare i samhället utvidgades till att jämna ut dessa strukturella underordningsrelationer mellan människor och därmed främja jämlikt medborgarskap genom social- och utbildningspolitik samt genom arbetsmarknadens avtalssystem.  Detta var en stark utvecklingsriktning på 1950-1970-talet. Situationen håller emellertid på att förändras igen.

I den nordiska välfärdsmodellen har arbetet alltid haft en central betydelse, och arbetarrörelsen medverkade aktivt i att bygga upp välfärdsstaten. Uppbyggandet av välfärdsstaten främjade skapandet av lönesamhällen. Beskyddet av de svagare innebar att förstärka arbetstagarens ställning på arbetsmarknaden och i arbetsorganisationen, att upprätthålla och förbättra arbetsförmågan samt att trygga uppehället i situationer då individen inte klarar av att sälja sin arbetskraft. Arbetslivets relationer regleras fortfarande starkt av kollektivavtal mellan organiserade arbetsmarknadsparter.

– Nu har vi dock återigen blivit mer benägna att återföra en svagare ställning till människans individuella egenskaper, nämligen hens bristande konkurrenskraft, säger Kettunen.

Sätten att utföra arbete håller på att förändras. Människors status som löntagare, företagare, självsysselsatt, kompetenssamlare och arbetslös varierar under livets gång. En strukturellt svagare ställning är svårt att känna igen och jämna ut med de beskyddsmekanismer som vi har i dag, så som arbetslöshetsskydd som baserar sig på löneanställning. Förändringarna i arbetslivet har ökat konkurrensen om arbetsplatserna och minskat fackföreningsrörelsens centrala metod för att skydda de svagaste, det vill säga just att begränsa konkurrensen mellan individer genom att jämna ut strukturell svaghet.

– Att man individualiserar svaghet är dock inte ett hinder för att erkänna att de svagare behöver skydd, påpekar Kettunen.

I de olika nordiska länderna har man olika incitament och skyldigheter för att förmå individer att ändra sitt beteende. I Finland har man till exempel tagit i bruk en omtvistad aktiveringsmodell för arbetslöshetsskydd. Att uppmärksamheten nu riktas just mot individuella beteenden är en trend som är gemensam för samtliga av länderna.

Enligt forskarna skapar individualiseringen av svaghet samt arbetslivets förändringar vinnare och förlorare samt dem som inte ens kan delta.

Hållbara lösningar svårare att hitta

Uppbyggnaden av den nordiska välfärdsstaten stöddes av en omfattande tilltro till att ett samhälle genom kompromisser och planering kan skapa goda cirklar av fördelar och mål, som sedan förstärker sig själva. Det var en dylik god cirkel som förenade målen inom social jämlikhet, ekonomisk tillväxt och utökad demokrati: när ett av områdena blev starkare förstärktes också ett annat. Till exempel när alla medborgare erbjöds skattefinansierad utbildning och hälsovård fick arbetsmarknaden kompetent och frisk arbetskraft. Detta ledde till ekonomisk tillväxt, vilket i sin tur ökade skattemedlen.

Nu när ekonomi, arbetsmarknad och förvaltning har globaliserats har det blivit svårare att förena de traditionella målen i en nationell välfärdsstat. I synnerhet när världsomspännande miljö- och klimatfrågor samt människors globala mobilitet läggs till i ekvationen.

I takt med att allt mer pengar, information, arbeten och människor rör sig över gränserna har även målet att förbättra samhällets konkurrenskraft fått en större betydelse i nationalstaternas politik. Nationell konkurrenskraft tar alltmer plats på de politiska agendorna, och även i välfärdsstaterna formas samhället till en miljö som ska vara mer attraktiv för den globala ekonomins aktörer.

– Tilltron till att goda mål är förenliga med varandra – typisk för en välfärdsstat – kan vara problematisk i dagens läge. I den globala ekvationen kan den vändas till att målen är goda om de överensstämmer med konkurrenskraftsmålet, säger Kettunen.

Med detta mnar han att en lösning som bidrar till statens ökade konkurrenskraft inte längre nödvändigtvis är socialt eller ekologiskt hållbar. Att lösa ett problem kan leda till flera nya – med oanade konsekvenser. Goda cirklar uppstår inte längre på samma sätt som förut.

– Inte ens bra svar på frågor om nationell konkurrenskraft räcker som svar på frågor om demokrati, medborgarskap, social jämlikhet och livets ekologiska villkor. Frågorna är allt oftare lokala, nationella, europeiska och globala på samma gång, säger Kettunen.

Alla försvarar välfärdsstaten – men menar olika saker

De nordiska välfärdsstaterna står inför samma besvärliga och mångfasetterade utmaningar som andra välfärdsregimer. Professor Blomberg-Kroll betonar att en av samhällets uppgifter är att förändras och utvecklas med tiden. Hur detta sker beror på politiska val.

– De nordiska länderna har haft vissa gemensamma målsättningar och värderingar som kännetecknat den nordiska ”idealmodellen”: jämlikhet, en viss universalism och arbetets centrala betydelse. Värderingarna och målen har varierat med tiden och mellan de olika nordiska länderna, men de bildar en gemensam grund, säger Blomberg-Kroll.

– Det är klart att en åldrande befolkning innebär stora utmaningar och att arbetslivet och -marknaden förändras. Vi behöver förändringar i tjänsterna och socialskyddssystemet. Mycket omfattande och snabba förändringar är dock problematiska, vilket olika socialpolitiska reformförsök visat.

Kan förändringarna genomföras samtidigt som vi värnar om de värderingar som den nordiska välfärdsmodellen traditionellt har baserat sig på?

– Många studier tyder på att den nordiska modellens värderingar har befolkningens starka stöd. Frågan är dock om den har de nordiska politikernas stöd, konstaterar Blomberg-Kroll.

Åtminstone låter det som att stödet är starkt, konstaterar Kettunen.

– Inget parti i Norden kan förvänta sig brett understöd genom att proklamera sig som den som vill nedmontera välfärdsstaten, säger han.

Den andra frågan lyder därmed hur politikerna definierar en välfärdsstat. Enligt Kettunen används tanken om att rädda välfärdsstaten som argument för vitt skilda ändamål.

– När näringslivets representanter kräver att konkurrenskraften måste förbättras motiverar de sitt krav med räddandet av välfärdsstaten. Det samma gör finansministeriets tjänstemän då de värnar om åtstramningen av statsfinanserna. Även nyliberala krav på att utöka marknadsekonomins verksamhetssätt till den offentliga sektorn motiveras med att rädda välfärdsstaten.

Samma argument används också av dem som målar upp främlingsfientliga hotbilder och vill stänga gränserna. De nordiska högerpopulistiska partierna anser att de räddar välfärdsstaten.

Å andra sidan motiverar välfärdsstatens traditionella försvarare, så som socialdemokraterna, välfärdsstaten som en ekonomisk konkurrensfördel. Socialskyddet och offentliga tjänster ses som sociala investeringar och som metoder för riskdelning och-hantering.

– Att rädda välfärdsstaten ser ut att vara ett mål som helgar medlen och ett medel som helgar målen. Det är viktigt att kritiskt utvärdera vad och hur vi håller på att rädda och hur räddningsmetoderna förändrar och möjligtvis söndervittrar välfärdsstaten, säger Kettunen.