Itsehallinto on antanut Ahvenanmaan kukoistaa
Alueelliset autonomia- ja itsenäistymispyrkimykset herättävät tunteita eri puolilla maailmaa. Autonominen Ahvenanmaa juhlii itsehallintonsa satavuotista historiaa. Nyt tutkijat ovat tarkastelleet järjestelmää ja kehittäneet kattavan mallin itsehallintoalueiden demokraattisten piirteiden tutkimiseen.

Valtiot eivät yleensä halua siirtää lainsäädäntövaltaa rajojensa sisällä sijaitseville alueille. Useissa tapauksissa tällaiset järjestelyt ovat johtaneet siihen, että alue on lopulta irtautunut valtiosta kokonaan ja itsenäistynyt. Sekä Kiina että Venäjä ovat ottaneet aiempaa kovemman otteen itsehallintoalueistaan, mutta myös demokratiat taistelevat itsenäistymispyrkimyksiä vastaan. Iso-Britannia on torjunut Skotlannin edustajien pyynnöt järjestää kansanäänestys itsenäistymisestä, ja Espanja on tuominnut Katalonian separatisteja kansankiihotuksesta.

Maailmalla melko harva tietää, että Suomella on kaksi lainsäädäntöelintä: yksi Helsingissä ja toinen Maarianhaminassa. Ahvenanmaan pääkaupungissa Maarianhaminassa säädetään lakeja, jotka koskevat autonomista Ahvenanmaan maakuntaa. Ahvenanmaan parlamentti eli maakuntapäivät on maakunnan korkein päättävä elin. Ahvenanmaa on usein esitetty tapana ratkaista konflikteja, jota voidaan soveltaa vähemmistöongelmien ja väkivaltaistumisen kaltaisiin kysymyksiin.

Kunnallishallinnon professori Stefan Sjöblom ja yleisen valtio-opin emeritusprofessori Jan Sundberg Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanista ovat tutkineet Ahvenanmaan sata vuotta täyttävää itsehallintoa selvittääkseen, mitä demokraattisia piirteitä toimiva itsehallinto edellyttää. Samalla he ovat kehittäneet mallin erilaisten itsehallintoalueiden tutkimiseen.

– Aihe on kansainvälisesti mielenkiintoinen. Usein itsehallintoalueet pärjäävät suhteellisen hyvin, monesti jopa paremmin kuin taloudellisesta ja hallinnollisesta näkökulmasta voisi kuvitella. On kiehtovaa tutkia, mistä tämä johtuu, Sjöblom sanoo.

Ohjauksen ei pidä puuttua yksityiskohtiin

Valtiotieteissä itsehallintoalueita on toistaiseksi tutkittu hyvin vähän, ja esimerkiksi Ahvenanmaata on tarkasteltu lähinnä juridisesta näkökulmasta. Aiemmassa valtiotieteellisessä tutkimuksessa on keskitytty lähinnä mikrovaltioihin. Tätä aukkoa Sjöblom ja Sundberg pyrkivät nyt paikkaamaan.

– Alkuperäinen tutkimuskysymyksemme oli, mitä hallinnollisia resursseja toimiva itsehallinto oikeastaan edellyttää, mutta huomasimme pian, että itsehallintoa ei voi analysoida niin suppeasti, vaan tarvitaan laajempaa kokonaiskuvaa. Pyrimme kattamaan mallilla prosessin tärkeimmät osatekijät, käytetyt resurssit suhteessa lopputuloksiin, Sjöblom kertoo.

Toimivan demokraattisen itsehallinnon edellytyksiä ovat toimiva poliittinen ohjaus – tässä tapauksessa parlamentarismi –, tietoa ja selvityksiä tuottavat osaavat virkamiehet, infrastruktuuri ja taloudelliset edellytykset.

– Vaikka alueen ja keskusvallan välillä tarvitaan ohjausta, yksityiskohtiin ei tule takertua. Alueen toimintavapaus on säilytettävä, jotta sen voimavarat voivat kasvaa ja politiikka kehittyä, Sjöblom huomauttaa.

Toimintavapauden tarve on todettu myös aiemmassa tutkimuksessa.

– Ohjaussuhteet ovat arkaluontoisia kysymyksiä. Tämä pätee paitsi itsehallintoalueisiin myös valtiovallan ja alueiden välisiin suhteisiin järjestelmästä riippumatta. Asian arkaluontoisuus huomataan tulevaisuudessa uusien hyvinvointialueiden kohdalla, kun valtion ohjausvalta kasvaa sosiaali- ja terveydenhuollon alalla.

Sjöblomin ja Sundbergin selvitys osoittaa, että Ahvenanmaan itsehallinnon toimintaedellytykset ovat hyvät. He huomauttavat kuitenkin myös, että poliittinen järjestelmä on kehittynyt pitkän ajan kuluessa.

Köyhyydestä kukoistukseen

Ahvenanmaa on nykyään kukoistava yhteisö, joka on hyötynyt ympäröivästä merestä.

– Alun perin Ahvenanmaa oli hyvin köyhää aluetta, mutta merenkulku on tarjonnut asukkaille toimeentulon ja taloudellista hyötyä. Nykyisin tuloja saadaan myös tuulivoimasta. Ahvenanmaalla on Suomen parhaat edellytykset tuottaa tuulivoimaa merialueilla. Ahvenanmaa haluaisi laajentaa taloudellista itsenäisyyttään kasvattaakseen elinkeinoelämäänsä, Sundberg sanoo.

Toisin kuin monet muut itsehallintoalueet, Ahvenanmaa ei ole pyrkinyt täydelliseen itsenäisyyteen. Suomi myönsi Ahvenanmaalle itsehallinnon vastavetona Ahvenanmaan halulle irtautua Suomesta ja yhdistyä Ruotsiin. Ahvenanmaa vaikuttaa myös hyötyneen suuresti autonomiastaan.

– Jos kuvittelemme tilannetta, jossa Ahvenanmaalla ei olisi itsehallintoa, se olisi kuin mikä tahansa muu Suomen alue tai maakunta. Tiedämme, että alueellisella tasolla Suomessa ollaan huonossa jamassa, mikä on jarruttanut alueiden mahdollisuuksia toimia alueellisen ja paikallisen kehityksen moottoreina. Itsehallinnon ansiosta Ahvenanmaa on saanut kehittyä rauhassa omista lähtökohdistaan käsin. Ahvenanmaalaiset ovat säästyneet monenlaisilta uudistuksilta, joita on tehty Suomen itsenäisyyden aikana, Sjöblom huomauttaa.

– Jos Ahvenanmaa olisi kuin mikä tahansa suomalainen maakunta, sillä ei olisi edes omaa sairaalaa, vaan vain terveyskeskus. Ahvenanmaa on luonut omat rakenteensa ja ratkaisunsa, jotta se on pystynyt ylläpitämään palvelutasoa ja pienistä elinvoimaisista saaristokunnista koostuvaa rakennettaan, Sundberg jatkaa.

Jos Ahvenanmaa olisi sen sijaan palautettu osaksi Ruotsia, se olisi nyt pieni Tukholman alueeseen kuuluva kunta ilman mahdollisuutta erityisratkaisuihin.

Ahvenanmaa kaipaa lisää joustavuutta

Ahvenanmaata lähimmät vertailukelpoiset kansainväliset esimerkit ovat Tanskan itsehallintoalueet Grönlanti ja Färsaaret. Kaikki kolme ovat saaria, joilla asuu suhteellisen vähän ihmisiä: Ahvenanmaalla runsaat 30 000 asukasta, Grönlannissa noin 56 000 asukasta ja Färsaarilla hieman yli 53 000 asukasta.

Yksi merkittävä ero Ahvenanmaan ja Tanskan autonomisten alueiden välillä on kuitenkin se, että Tanska suhtautuu joustavammin Färsaariin ja Grönlantiin, jotka saavat säätää lakeja ja hallita alueitaan Kööpenhaminan puuttumatta asiaan. Tanskan itsehallintoalueet saavat myös pitää keräämänsä verot.

– Ahvenanmaalta verot siirtyvät Helsinkiin, ennen kuin rahaa saadaan takaisin. Myös lait tarkastetaan huolellisesti Helsingissä, ennen kuin ne vahvistetaan Ahvenanmaalla. Ahvenanmaan lakeja valvotaan paljon tiukemmin kuin eduskunnan säätämiä lakeja, Sundberg toteaa.

Ahvenanmaan itsehallintolain uudistaminen on parhaillaan työn alla, ja juuri tiukka valvonta on prosessin kiistakapula ja kompastuskivi.

– Ahvenanmaa haluaisi lisää joustavuutta ja päätäntävaltaa omissa asioissaan. Voidaan kysyä, olisiko lainsäädännön valvontaa mahdollista höllentää jossain määrin. Tällaiset kysymykset aiheuttavat jatkuvasti jännitteitä itsehallintoalueiden ja valtioiden välille, Sjöblom sanoo.

Ahvenanmaa on osoittanut selvästi, että se pystyy ylläpitämään laadukasta hallintoa, eikä ole syytä epäillä, etteikö se selviytyisi suuremmistakin vapauksista, Sjöblom ja Sundberg huomauttavat.

Historiallisen prosessin merkitys

Ahvenanmaan lainsäädännön tiukka valvonta on perintöä ajalta, jolloin Suomi oli Venäjän autonominen suuriruhtinaskunta. Ahvenanmaa sai autonomiansa muutamia vuosia Suomen itsenäistymisen jälkeen, ja itsehallintolakia laadittaessa lähin tarjolla ollut malli tuli Venäjältä.

– Juuri historiallisen prosessin merkitys kävi minulle hankkeen aikana selväksi. Ahvenanmaan satavuotisen itsehallinnon aikana on tapahtunut todella paljon, Sjöblom toteaa.

Itsehallintomallin käyttöönoton yhteydessä Ahvenanmaa myös demilitarisoitiin, ja saarivaltakuntaa onkin markkinoitu rauhan saarina ja esimerkkinä muille maille.

– Historiallisen prosessin merkitys alueiden kehitykselle osoittaa myös, että mitään mallia ei voi viedä sellaisenaan muualle. Seuraukset voivat olla päinvastaiset kuin alkuperäisessä tapauksessa, eli tuloksena voi yhtä hyvin olla täydellinen irtautuminen. Mutta Ahvenanmaa on toki ollut myös esikuva valtiosääntöoikeuden ja hallintopolitiikan näkökulmasta, kun puhutaan itsehallinnon sääntelystä ja sen perustuslaillisesta hallinnasta, Sjöblom sanoo.

Vertaileva tutkimus osoittaa kuitenkin, että itsehallintoalueet pärjäävät hyvin verrattuna muunlaisiin alueisiin ja pieniin valtioihin, jotka ovat aiemmin olleet itsehallinnollisia mutta päättäneet itsenäistyä.

– Itsehallinto toimii eräänlaisena kehyksenä, joka aktivoi asukkaita ja panee heidät liikkeelle sekä synnyttää uudenlaisia yhteistyö- ja järjestäytymismuotoja. Tässä tulevat esiin pienuuden edut. Mutta järjestelmät vaativat aikaa vakiintuakseen, Sjöblom sanoo.

Näyttääkö Skotlanti, mikä merkitys koolla on itsehallintoalueelle?

Sjöblom ja Sundberg aikovat seuraavaksi soveltaa malliaan Skotlannin itsehallintoalueeseen Isossa-Britanniassa selvittääkseen alueen koon merkityksen toimivalle itsehallinnolle. Suomen tapaan Skotlannissa on noin 5,5 miljoonaa asukasta.

Sjöblomin ja Sundbergin projektiryhmä selvittää parhaillaan Grönlannin ja Färsaarten itsehallinnon piirteitä ja on nyt löytänyt Skotlannista yhteistyökumppanin tutkiakseen koon merkitystä.

– Aiomme selvittää, onko niin, että suuremmalla itsehallinto-alueella on enemmän resursseja ja siten parempi hallinto, Sundberg kertoo.

– Skotlanti on mielenkiintoinen myös Ison-Britannian EU-eron kannalta. Viime vuosikymmenen aikana Euroopassa on nähty yhä erilaisempia suuntauksia, ja alueellisten ratkaisujen väliset erot ovat suuria. Kehittämäämme mallia voidaan soveltaa monenlaisiin ratkaisuihin alueellisen ohjauksen piirteiden selvittämiseksi, Sjöblom sanoo.

 

Jan Sundberg on Helsingin yliopiston valtiotieteen emeritusprofessori, joka on tutkinut erityisesti etnistä mobilisaatiota, puolueita sekä paikallisia ja kansallisia vaaleja ja vaalijärjestelmiä.

Stefan Sjöblom on Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanin kunnallishallinnon professori, joka on tutkinut kunnallista ja alueellista kehitystä sekä julkisen sektorin innovaatioita ja ohjausta. Sjöblom johtaa tutkimusverkostoa Demokratia, poliittinen osallistuminen ja institutionaalinen muutos sekä Suomen Akatemia -hanketta Democratic Government as Procedural Legitimacy.

Tutustu teemaan Hyvä yhteiskunta.

Kannustusta jatkotutkimuksiin

Jan Sundbergin ja Stefan Sjöblomin teos Det åländska självstyrets kvaliteter – Demokrati, resurser och kompetens (2021) tarkastelee Ahvenanmaan itsehallinnon poliittisia, hallinnollisia ja oikeudellisia piirteitä sekä toimivan autonomian tunnusmerkkejä. Kansainvälisestä kiinnostuksesta huolimatta itsehallinnon piirteitä on tutkittu toistaiseksi vain vähän. Sundberg ja Sjöblom esittelevät mallin, jota voidaan käyttää muiden itsehallintoratkaisujen tarkastelemiseen, ja toivovat, että kirja kannustaa vertaileviin jatkotutkimuksiin.

Ruotsinkielisen teoksen julkaisija on Svenska litteratursällskapet i Finland, ja se on luettavissa ilmaiseksi verkossa.