Miten EU:sta tulisi kansalaisille läheisempi? Lisää aitoa avoimuutta ja päätösten vaikutusten avaamista, sanovat oikeustieteilijät

Suomen tavoitteena on lisätä EU-puheenjohtajuuskautensa aikana hallinnon läpinäkyvyyttä. Sitä tarvitaan, jotta EU:n legitimiteetti säilyy ja demokratia toteutuu, sanovat tutkijat.

Jos vain noin kaksi viidestä äänioikeutetusta äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa, kuinka legitiimisti Euroopan parlamentti voi edustaa EU-kansalaisia?

Eurooppaoikeuden professori Juha Raitio Helsingin yliopiston oikeustieteellisestä tiedekunnasta on huolestunut äänestysprosentin kehittymisestä Euroopan parlamentin vaaleissa.

Ensimmäisissä suorissa Euroopan parlamentin vaaleissa vuonna 1979 äänestysprosentti EU-maissa oli 61,99. Edellisissä vaaleissa vuonna 2014 se oli ainoastaan 42,61. Yksissäkään 2000-luvun EU-vaaleissa ole päästy yli 50 prosentin äänestysaktiivisuuteen.

Suomessa äänestysprosentti on ollut EU:n keskiarvon alapuolella. Viime kerralla vuonna 2014 äänestysaktiivisuus jäi 39,10 prosenttiin.

– Euroopan unionia ei ehkä koeta riittävän läheiseksi, jotta ihmisillä olisi laajemmin kiinnostusta äänestää. Kysymys liittyy pitkälti siihen, mihin kansalaiset kokevat kuuluvansa. Moni identifioi itsensä EU:n jäsenvaltion kansalaiseksi, kuten Euroopan unionin ideana toisaalta onkin. Unionissahan ei ole kyse liittovaltion kaltaisesta Euroopan Yhdysvalloista, Raitio sanoo.

Hän toivoisi jo parlamentin uskottavuuden kannalta, että mahdollisimman moni käyttäisi äänioikeuttaan toukokuussa.

– Euroopan parlamentti käyttää yhdessä neuvoston kanssa lainsäädäntövaltaa, joten äänestämättä jättämisellä on kielteinen vaikutus EU:n päätöksenteon legitimiteettiin.

Haasteena avoimempi päätöksenteko

Muodollisesti demokraattisen päätöksenteon rakenteet EU:ssa ovat professori Raition mukaan kunnossa.

Lähtökohtaisesti unionin lait syntyvät nykyisin Euroopan parlamentin ja neuvoston yhdessä säätämänä niin, että Euroopan komissio on toiminut lain valmistelijana. Kolmiomallissa komissio tekee lainsäädäntöaloitteet, neuvostossa istuvat jäsenmaiden ministeritason edustajat ja parlamentissa eurokansanedustajat eli mepit (Member of the European Parliament).

Päätöksenteko tämän rakenteen sisällä ei kuitenkaan toimi parhaalla mahdollisella tavalla.

Oikeustieteellisen tiedekunnan transnationaalisen eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandbergin mielestä Euroopan parlamentin demokraattiset kannukset ovat heikot.

– Parlamentissa valtaa käyttävät poliittiset ryhmät. Niillä ei ole julkilausuttuja poliittisia ohjelmia, joiden perusteella voitaisiin ratkoa näkemyksiä useimpiin yksittäisiin lainsäädäntöhankkeisiin. Toisin sanoen äänestäjän on vaikea tietää, mitä asioita eri ryhmät ajavat, Leino-Sandberg sanoo.

– Lisäksi parlamentin kannat lainsäädäntökysymyksissä ovat käytännössä usein yksittäisten euroedustajien ratkottavana, ja heidän asiantuntijakapasiteettinsa rajat arveluttavat. Siksi myös lobbareiden toiminnalle on paljon tilaa. Tämän vuoksi parlamentin vallankäyttö ei aina ole erityisen vastuullista.

Myös komissio käyttää EU:ssa paljon valtaa. Leino-Sandbergin mukaan komission nykyisen puheenjohtajan Jean-Claude Junckerin nimenomaisena tavoitteena on ollut tehdä komissiosta ”poliittinen”.

– Käytännössä komission poliittisuus tarkoittaa esimerkiksi, että se on keskittynyt lainsäädäntöaloitteissaan keskeisiin poliittisiin kysymyksiin. Samalla lainsäädäntöaloitteiden määrä on pudonnut merkittävästi. Komission tärkeänä tehtävänä on lisäksi valvoa sitä, miten jäsenvaltiot soveltavat EU-oikeutta. Myös tämä valvonta on muuttunut selektiiviseksi.

Komission selkeä poliittisuus on muutos vanhaan, sillä yksi Euroopan integraation keskeinen takuu on ollut ajatus komissiosta ei-poliittisena, yhteisen eurooppalaisen edun valvojana.

– Tämä oletus on Junckerin kaudella murtunut. Itse suhtaudun komission politisoitumiseen huolestuneena. Se ei ole demokraattisilla vaaleilla tehtäväänsä valittu toimielin, vaikka Euroopan parlamentti valvookin sen toimintaa, Leino-Sandberg jatkaa.

Mahdollisuus keskustella keskeneräisestä puuttuu

Transnationaalisen eurooppaoikeuden professori Leino-Sandberg ei myöskään pidä vallankäyttöä EU:n päätöksenteossa tällä hetkellä erityisen avoimena.

– EU:ssa on sangen hyvät oikeudelliset säännöt, joiden perustana on esimerkiksi, että päätöksentekoon saa osallistua ja että kaikki asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. EU:n toimielimet kuitenkin soveltavat sääntöjä kapeasti.

– Päätöksenteko nojautuu pitkälti toimielinten välisiin käytäntöihin ja on luonteeltaan ’epävirallista’ tai ’alustavaa’, kunnes varsinaisten päätösten sisällöstä on sovittu. Julkiseksi asiat tulevat vasta tämän jälkeen.

Demokraattisen päätöksenteon perusperiaatteisiin tulisi kuulua kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan mahdollisuus keskustella ja vaikuttaa asioihin jo päätöksenteon aikana.

– Keväällä Helsingin yliopistossa toteutetulla EU-lainsäädäntömenettelyn simulaatiokurssilla oikeustieteen opiskelijat roolipelasivat oikeiden lainsäädäntöasioiden hyväksymismenettelyä. Keskeisin löydös oli se, kuinka vaikeaa EU-säädöksistä on saada tietoa silloin, kun neuvottelut ovat kesken. Asiakirjat, joiden pitäisi olla perussopimusten nojalla julkisia, eivät käytännössä ole sitä, Leino-Sandberg toteaa.

Pienten askelten politiikkaa

Siinä, miten EU:n toiminnasta kerrotaan kansalaisille, olisi tutkijoiden mielestä parannettavaa. Äänestäjän kannalta voi esimerkiksi jäädä epäselväksi, mistä asioista päätetään EU:ssa ja mistä kansallisella tasolla. EU:n toimivaltasuhteet eivät ole yleisesti ottaen kovin hyvin tiedossa.

– Näkisin että tässä on jatkossa paljon tehtävissä. Päätöksenteon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä voitaisiin edistää muun muassa tehostamalla ja lisäämällä EU:n viestintää. Lisäksi kansallisissa tiedotusvälineissä olisi hyvä tuoda enemmän esiin, kuinka EU-tasolla vastataan rajat ylittäviin ongelmiin ja haasteisiin, Raitio sanoo.

Professorin mielestä EU:n on hyvä olla olemassa nykyisessä maailmantilanteessa. Esimerkiksi ilmastonmuutosta tai pakolaiskriisiä ei mikään jäsenvaltio pysty ratkaisemaan yksinään.

– EU:ssa edetään pienten askelten politiikalla. Suuria muutoksia ei tehdä kerralla, mutta poliittisten kompromissien kautta yhteen sovitetut toimenpiteet ovat täytäntöönpanokelpoisia. Pitkällä aikavälillä EU on saanut paljon hyviä tuloksia aikaan, ja sillä on maailmantaloudessa kiistatta neuvotteluvoimaa.

Suomen tavoitteena kehittää EU:n toimintaa ymmärrettävämmäksi

Vaikka hallitus vaihtuu Suomessa, on 1.7.2019 käynnistyvää EU-puheenjohtajuuskautta valmisteltu parlamentaarisesti opposition kanssa jo edellisen hallituksen aikana.

”Suomen pitkäaikaisia tavoitteita ovat neuvoston toimintatapojen kehittäminen ja avoimuuden lisääminen”, professori Raitio lainaa asiasta valtioneuvoston kansliassa tehtyä muistiota.

– Tätä kautta Suomen tavoitteena on tuoda puheenjohtajamaana EU:ta lähemmäs kansalaisia, vahvistaa demokratiaa ja tukea disinformaation torjuntaa, Raitio jatkaa.

Hänen mukaansa EU:n toiminnan kehittäminen ymmärrettävämpään suuntaan on luonteva puheenjohtajuuskauden tavoite Suomelle: Jo aiemminkin Suomen merkittävintä antia EU-yhteistyöhön on ollut pohjoismaisen hallinnon läpinäkyvyys- ja avoimuus-ajattelun edistäminen.

– Pragmaattiset tavoitteet ja avaukset soveltuvat hyvin yhteen suomalaisen EU-politiikan pitkän linjan kanssa. Minusta on erinomaista, että Suomi muun muassa haluaa käynnistää puheenjohtajuuskautensa aikana prosessin, jonka tavoitteena on lisätä kestävän kehityksen hengessä videoneuvottelujen käyttöä neuvoston valmisteluelinten kokouksissa.

Lue lisääOikeustieteilijä: Lobbaus EU:ssa on tarpeellista, mutta se voisi olla läpinäkyvämpää

Transnationaalisen eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandberg.

Päivi Leino-Sandberg

Transnationaalisen eurooppaoikeuden professori