Alueita suunnitellaan uusien sopimusten avulla – muuttaako se käsitystämme demokratiasta?

Suomessa on siirrytty vähitellen tasa-arvoisesta aluesuunnittelusta kaupunkiseutujen kasvua tukevaan aluepolitiikkaan. Lailla ohjatun suunnittelujärjestelmän rinnalle on samalla tullut uusia toimintatapoja. Demokratian näkökulmasta ne operoivat harmaalla alueella, kirjoittaa apulaisprofessori Pia Bäcklund.

Kaupunkiseutujen asema valtion talouskehityksen vetureina on korostunut sekä Suomessa että maailmalla viime vuosikymmeninä. Suomessa vahva kunnallinen itsehallinto on kuitenkin käytännössä korostanut kuntien välistä kilpailua verotuloista sen sijaan, että kaupunkiseudut olisivat tehneet yhteistyötä – siitäkin huolimatta, että kunnat ovat nähneet yhteistyön tarpeelliseksi.

Valtion taloudelle kaupunkiseutujen suotuisa kehitys on välttämätöntä, ja siksi kuntien välistä suunnitteluyhteistyötä edistämään on kehitetty julkis-julkisiin kumppanuuksiin pohjautuvia strategisen suunnittelun käytäntöjä, kuten MAL-sopimusmenettely. Tämä kaupunkiseututasoinen sopimusmenettely koskee maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelua: missä asuntorakentamisen painopisteiden pitäisi sijaita tulevaisuudessa, millaisia liikenneinvestointeja tarvitaan ja niin edelleen.

MAL-sopimuksia on tällä hetkellä neljällä kaupunkiseudulla: pääkaupungin lisäksi myös Tampereen seudulla, Turun seudulla ja Oulun seudulla. Parhaillaan myös Lahden, Jyväskylän ja Kuopion kaupunkiseudut neuvottelevat valtion kanssa MAL-sopimusten sisällöistä.

Tutkimme JustDe-hankkeessa, vaikuttavatko uudet sopimusmenettelyt siihen, millaisena demokraattinen päätöksenteko käsitetään. Aikaisempien tutkimusten perusteella sopimusmenettelyihin rakentuu monenlaisia jännitteitä. Pääkaupunkiseudun MAL-sopimuksessa on mukana 14 kuntaa, esimerkiksi Helsinki ja Pornainen. Seutujen pienimmät kunnat ovat tutkimusten mukaan monesti kokeneet, että niillä ei ole tasa-arvoista asemaa seututasoisten sopimusten sisältöjen määrittelemisessä, koska kunnat ovat lähtökohtaisesti erilaisessa tilanteessa muun muassa taloudellisen kehityksen ja väestönkasvuodotusten näkökulmasta. Kaupunkiseututasoisiin sopimuksiin sisältyvät investoinnit eivät välttämättä allokoidu kaikkiin seudun kuntiin. Kaupunkiseutu suunnittelun tasona ei myöskään vastaa mitään institutionaalista rakennetta, jolla olisi oma edustuksellinen elimensä – toisin kuin yksittäinen kunta.

JustDe tutkimuksessa kysymme, kuinka hyvin eri toimijat – luottamushenkilöt, viranhaltijat ja kansalaiset – tuntevat sopimuskäytännöt sekä millaisia uhkia he näkevät niissä demokraattisen toiminnan näkökulmasta – jos näkevät. Näiden tulkintojen avulla jäljitämme mahdollisia demokraattisen toiminnan määrittelyssä tapahtuvia muutoksia.

Käsite institutionaalinen epäselvyys on omiaan kuvaamaan kaupunkiseututasoisten sopimuskäytäntöjen suhdetta maankäyttö- ja rakennuslain ohjaamaan suunnittelujärjestelmään. Tämä on tullut selväksi myös tutkimushankkeemme järjestämissä työpajoissa: sopimusmenettelyissä mukana olevat julkisen hallinnon toimijat ovat erimielisiä siitä, mikä eri toimijoiden roolin pitäisi olla sopimuksissa, miten sopimuskäytännöt suhteutuvat lailla ohjattuun kaavoitusjärjestelmään ja mitkä ovat sopimusmenettelyjen keskeiset haasteet.

Luottamushenkilöille tehdyssä kyselyssä kävi ilmi, että kaikki valtuutetut eivät ole tienneet oman kuntansa olevan mukana sopimusmenettelyissä. Tätä voi pitää toiminnan läpinäkyvyyden kannalta huolestuttavana. Niistäkään valtuutetuista, jotka tiesivät sopimuksista, huomattava osa ei tiennyt, kuka ja milloin sopimusten sisällöt on määritellyt.

Miksi tällä on väliä? Demokratian vahvistamisen tarpeesta on puhuttu jo pitkään niin tiedeyhteisön kuin julkisen hallinnonkin piirissä, ja sekä kunnat että valtio ovat toteuttaneet monia demokratian ja osallisuuden kehittämishankkeita. Jos samaan aikaan muissa julkisen hallinnon prosesseissa tapahtuu muutoksia, jotka ovat ristiriidassa demokratian ja osallisuuden parantamisen kanssa, vaarana on, että demokratian edistäminen jää irralliseksi projektitoiminnaksi.

Uusia sopimusmalleja myös sovelletaan asioissa, jotka koskettavat suurta määrää kansalaisia. Ihmisten arjen näkökulmasta kyse on siitä, millaisia elinympäristöjä tuotetaan paitsi nykyisille, myös tuleville sukupolville. Esimerkiksi MAL-sopimuksissa neuvoteltu valtion investointi vaikuttaa siihen, mihin kunnissa päätetään kaavoittaa ja rakentaa asuntoja. Näin on vaikkapa pääkaupunkiseudun Raide-Jokerin ja Tampereen ratikan tapauksessa: valtion ohjaama ja tukema liikenneinvestointi ohjaa tulevan asuntorakentamisen sijainteja. Demokratian kannalta olennainen kysymys on, ketkä ovat olleet mukana neuvottelemassa siitä, mille alueille liikenneinvestointi kohdennetaan.

Demokraattisen suunnittelun ja päätöksenteon kriteereiden näkökulmasta tutkimuksen ensimmäiset tulokset ovat merkille pantavia. Vaikka moni luottamushenkilöistä ei juurikaan tiennyt sopimuksiin liittyvistä prosesseista, sopimukset koettiin kuitenkin pääosin tarpeellisiksi. Vastaukset indikoivat myös, että luottamushenkilöillä perinteisesti ollut julkisen toiminnan valvontarooli on kapenemassa, eivätkä luottamushenkilöt välttämättä koe sitä itse ongelmaksi: esimerkiksi liikenneinvestointia voidaan pitää niin olennaisena kaupunkiseudun tulevaisuuden kannalta, että puutteet toiminnan läpinäkyvyydessä voidaan antaa anteeksi. Tämä on perustavanlaatuinen ajattelutavan muutos luottamushenkilöiden toimenkuvassa.

Olemme esitelleet luottamushenkilöille tehdyn kyselyn tuloksia viranhaltijoille ja kysyneet heiltä haastattelussa, miten he luottamushenkilöiden näkemyksiin suhtautuvat. Haastatteluaineiston analyysin jälkeen kartoitetaan myös kansalaisten näkemyksiä siitä, millainen on demokraattisesti perusteltu ja legitiimiksi koettu suunnitteluprosessi. Se on tärkeää, sillä uusilla aluesuunnittelun sopimusmenettelyillä voi olla merkittäviä vaikutuksia paitsi elinympäristöjemme kehittymiseen, myös siihen, miten demokraattinen toimintaprosessi ja kunnallinen itsehallinto määritellään tulevaisuudessa.