EU on vahvistanut perusoikeuksien asemaa, ja sillä on merkittävää valtaa ympäristökysymyksissä
Unionilla on kuitenkin vain vähän keinoja puuttua demokratian ja oikeusvaltion puutteisiin jäsenmaissa, tutkijat arvioivat.

Artikkeli on julkaistu Yliopisto-lehdessä 1/2023.

Kriisistä kriisiin kuljen komein askelin, lauloi aikoinaan Ismo Alanko. Sanat sopivat myös Euroopan unioniin, joka on viime vuosina edennyt finanssikriisin, koronakriisin ja naapurissa riehuvan sodan kautta energia- ja ruokakriisiin.

Se ei kuitenkaan ole EU:lle mitään uutta.

— EU on erilaisten kriisien lopputulos. Ne ovat pakottaneet sen ajattelemaan uusiksi toimintaansa. Se, millaiseksi EU jatkossa kehittyy, heijastelee niitä kriisejä, joita Eurooppa tai koko ihmiskunta tulevat kohtaamaan, määrittää akatemiatutkija Timo Miettinen.

Kaikista kriiseistä huolimatta EU on sen nykyisissä jäsenmaissa varsin suosittu ja ehdokasmaiksi riittää halukkaita. Euroopan unioni on monessa mielessä menestystarina.

Euroopan valtioiden väliset suhteet olivat sotaisia vuosisatojen ajan. Euroopan yhdentymisen toivottiin estävän uusien sotien syttyminen jäsenmaiden välille. EU:lle myönnettiinkin Nobelin rauhanpalkinto vuonna 2012.

Miettinen näkee EU:n ansioiksi rauhan lisäksi demokratian ja oikeusvaltion edistämisen. Se ei ole ollut täydellinen menestys, mutta parannus kumminkin.

Plussan puolella

EU:hun liittyy byrokraattisuutta ja hitautta, mutta kokonaisuus jää plussan puolelle, tuumii myös julkisoikeuden professori Susanna Lindroos-Hovinheimo:

— Euroopan unioni on vahvistanut perusoikeuksien asemaa suurimmassa osassa jäsenmaita. Se on valtavan hieno saavutus.

EU vaikuttaa arkeemme eniten lakien kautta. Kansallisten lakien on oltava linjassa EU-säädösten kanssa. Erityisen tarkka täytyy olla ihmisoikeuksiin liittyvän lainsäädännön suhteen.

— Kun säädetään mistä tahansa, lainvalmistelijat katsovat, onko siitä jo olemassa EU-sääntelyä. Yleensä on, Lindroos-Hovinheimo toteaa.

EU-maissa on kuitenkin varsin erilaisia käsityksiä siitä, millaista on hyvä elämä, mikä on perheen rooli ja mikä on kirkon, yhteiskunnan ja valtion suhde. Se näkyy myös lakien tulkinnoissa.

— Yksimielisyyden ei tarvitse olla politiikan päämäärä. EU:lle ominaista on ollut kyky hallita erimielisyyttä ja arvojen moninaisuutta. Se on kompromissien taidetta, jossa tasapainotellaan erilaisten näkökulmien välillä, sanoo Miettinen.

Erot kärjistyvät

EU:ssa on blokkijakoja niin pohjoisen ja etelän kuin idän ja lännen välillä. Talousyhteistyön pitäisi eteläisten jäsenmaiden mielestä olla syvempää ja tasapainottaa valtioiden eroja. Pohjoiset jäsenvaltiot eivät tätä kannata. Itää ja länttä taas jakavat arvokysymykset.

EU:n taloudellinen integraatio on jäänyt keskeneräiseksi, Miettinen huomauttaa. EU:lla on yhteinen rahapolitiikka mutta talous-, tuottavuus- ja palkkakehitys ovat erilaisia eri puolilla.

Kun Euroopalla ei ole poliittista vakautusmenettelyä, maiden erot kärjistyvät. Eurokriisin aikana Kreikka velkaantui ja Saksa säästi. Työvoima taas ei kieli- ja kulttuurierojen takia liiku yhtä paljon kuin Yhdysvalloissa.

— Tämä kaikki tekee EU:n järjestelmästä epätasapainoisen, Miettinen toteaa.

Myös EU:n pakolaispolitiikassa vastuunjako ontuu. Pysyvämpää ja tasapuolisempaa järjestelyä ei ole saatu aikaan, kun Itä-Euroopan maat ovat haranneet vastaan.

Keinoja puuttuu

EU:lla on vain vähän konkreettisia keinoja puuttua demokratian ja oikeusvaltion puutteisiin jäsenmaissa. On luotettu siihen, että maat omaksuvat toisiltaan parhaita käytäntöjä, mutta näin ei aina ole käynyt, arvioi Miettinen.

— EU:n perussopimukset ovat liian heikkoja vakavissa ongelmissa, joita esimerkiksi Unkarissa nähdään. Demokratian rajoittaminen siellä on hälyttävää.

Jäsenprosessin aikana EU voi vaatia oikeusvaltion ja kansalaisyhteiskunnan edistämistä. Kun maat ovat täysjäseniä, keinot vähenevät. EU:sta ei voi tulla erotetuksi. Vakavin seuraamus olisi äänioikeuden menettäminen Eurooppa-neuvostossa, mutta sekin vaatisi kaikkien muiden yksimielisyyden.

Uusi mahdollisuus on pidättää rahoitusta oikeusvaltiorikkomuksiin syyllistyneiltä. Unkarille näin on tehtykin.

— Halki, poikki ja pinoon -keinoja ei ole olemassa. Kynnys puuttua maiden sisäpolitiikkaan on lopulta melko korkea, sanoo Miettinen.

Oikeuden koura

Euroopan unionilla on myös tuomioistuin, jolla on viimeinen sana siitä, onko jotain pykälää tulkittu väärin tai onko unionilla toimivaltaa jossain asiassa.

Joskus jäsenmaat ovat kieltäytyneet hyväksymästä tuomioistuimen päätöksiä.

— Tässä näkyy unionin uniikki luonne. Se koostuu suvereeneista valtioista, jotka antavat valtaansa pois ja osa on silti sitä mieltä, että kaikki valta on yhä niillä, Lindroos-Hovinheimo luonnehtii.

EU-tuomioistuimessa käsitellään haasteita niin pienistä kuin isoista asioista. Komissio on haastanut Suomen esimerkiksi haahkanmetsästyksestä ja autojen maahantuonnista. Toisaalta tuomioistuin on käsitellyt myös sitä, miten Puolassa on nakerrettu oikeuslaitoksen riippumattomuutta.

Tuomiot eivät kaikkia kiinnosta. Raha ehkä kiinnostaa, mutta sekin vain tiettyyn pisteeseen asti.

— Isot linjat ovat poliittisia ja siinä loppuu oikeuden koura. Oikeudella ei ole mahdollisuutta puuttua siihen, jos valtio on lähtenyt luisumaan arveluttavaan suuntaan, sanoo Lindroos-Hovinheimo.

Ero hankalaa

EU on valtioliitto, ei liittovaltio. Olennainen ero niiden välillä on se, että ensimmäisestä voi lähteä, kuten Britannia tekikin, kitkaisesti mutta kumminkin.

— Brexitin ongelmat kertovat siitä, miten pitkälle meneviä seurauksia taloudellisesta yhteistyöstä on. Yhteinen sääntely koskee niin montaa asiaa, että siitä irrottautuminen on vaikeaa, Miettinen sanoo.

Brexitin hankaluudet ja Venäjän kehitys ovat vähentäneet erohaluja muissa jäsenmaissa. Miettisen mukaan monia EU:n saavutuksia on alettu pitää itsestäänselvyyksinä.

— EU-identiteetti on ollut meille suomalaisille keskeinen osa Venäjän etupiiristä irrottautumista.

Brexit on ollut esimerkki siitä, ettei erolla saavuteta mitään kovin kummoista, sanoo Miettinen. Pitkään ajateltiin, että myös Venäjä voidaan sitoa taloudellisin sitein EU:n yhteyteen. Nyt moni EU-maa kärvistelee energiakriisissä, joka syntyi liiallisesta riippuvaisuudesta Venäjään.

— Talous yksinään ei ole riittävä liima. Venäjältä olisi pitänyt edellyttää myös poliittisia uudistuksia, Miettinen pohtii.

Lihaksia on

Kun EU asettaa tuotteille vaatimuksia, yrityksillä on suuri kannuste noudattaa niitä. Unionin standardeja myös pidetään laadukkaina ja muut talousalueet ovat suoraan kopioineet niitä tai ottaneet niistä mallia.

Susanna Lindroos-Hovinheimo puhuu Bryssel-efektistä, joka on havaittu esimerkiksi tietosuoja-asetuksessa ja lentoliikenteen sääntelyssä. Eri markkina-alueilla toimivien monikansallisten yritysten kannattaa virittää tuotteensa tiukimpien sääntöjen mukaisiksi, jotta se käy kaikkialle.

Myös ilmastopolitiikallaan EU voi vaikuttaa koko maailmaan. Miettisen mukaan nyt tarvittaisiin aluetukien sijasta yhteisiä investointeja energiasiirtymän vauhdittamiseksi EU:ssa.

Kansallisvaltio on ympäristön pelastamisessa aseeton, Lindroos-Hovinheimo arvioi. EU sen sijaan on tehnyt ympäristön suojelemiseksi paljon ja voi tehdä jatkossakin.

— Tulevaisuuden kriittisin asia on, mitä teemme tälle planeetalle. EU:lla on riittävät lihakset toimia: pistän toivoni siihen.

Kuinka käy integraation?

1990-luvun alusta on ajateltu, että EU:n tiivistyminen ja laajentuminen voivat kulkea käsi kädessä. Nyt on saatettu tulla käännekohtaan, jos unioni merkittävästi laajenee.

Ratkaisuksi voi tulla Ranskan ajama Euroopan poliittinen yhteisö, sisäkehänä EU ja sen ympärillä samanmielisten maiden ulkokehä. Kahden kehän ajatusta on sovellettu aiemmin euron ja puolustuspolitiikan kohdalla.

— Euroa ei ehkä olisi syntynyt lainkaan, jos kaikkien olisi pitänyt liittyä heti. Kehäajattelu on tapa saada asioita alulle silloin, kun täyttä yhteisymmärrystä ei ole, Miettinen sanoo.

Ilmastokriisin pahentuessa muuttoliikkeet todennäköisesti kasvavat ja ulkorajojen turvaamisesta voi tulla nykyistä isompi kysymys. Talouskehitys voi koetella sisämarkkinoita ja integraatio ehkä ottaa takapakkia.

— EU:n on kyettävä sietämään tätä, jos se haluaa pysyä kasassa. Olemukseltaan EU on muuttuva järjestys, jonka painopisteet vaihtelevat, Miettinen luonnehtii.

Mikä on demokratian ja vapauden tila eri puolilla maailmaa nyt ja tulevaisuudessa? Tule Tiedekulmaan tai verkkoon 24.1.–3.2.2023 päivittämään tietosi demokratian tilasta ja maailman suunnasta. Tutustu Minne menet, maailma? -ohjelmasarjaan.

Yliopisto-lehti on Helsingin yliopiston tiedeaikakauslehti, joka on sitoutunut Journalistin ohjeisiin.

Kuka päättää?

— Unionilla on vain se toimivalta, mikä sille on annettu ja sopimuksiin kirjattu. Hankaluus tulee siitä, miten perussopimuksia tulkitaan, oikeustieteilijä Susanna Lindroos-Hovinheimo toteaa.

EU:n toimivalta voi olla yksinomaista, jaettua tai tukena toimivaa. Esimerkiksi kilpailusääntelyn EU-maat ovat luovuttaneet täysin unionin haltuun. Jos EU on käyttänyt runsaasti omaa toimivaltaansa, jäsenmaiden toimivalta sillä alalla poistuu. Näin on käynyt vaikkapa sisämarkkinasääntelyssä.

Monesti on vaikea tunnistaa, mille alueelle säänneltävä kohde kuuluu. Lindroos-Hovinheimo ottaa esimerkiksi metsät, joiden sääntelypyrkimykset ovat kiihdyttäneet suomalaisia.

— Toiset sanovat, että metsät ovat maataloutta, toiset että ympäristöä. Metsiä ei sellaisenaan perussopimuksissa mainita, joten toimivalta riippuu määrittelystä.

Unioni ei säädä mitään itse. Kaikki jäsenmaat pääsevät vaikuttamaan sääntelyn tiukkuuteen. Toisinaan erilaiset oikeuskulttuurit ja näkemykset törmäävät.

EU:n perussopimuksilla on perustuslain luonne. Asetukset pätevät sellaisinaan kaikissa jäsenmaissa. Direktiiveistä taas seuraa velvollisuus säätää uusi laki. Jotkut niistä vain antavat osviittaa, osa taas on hyvin yksityiskohtaisia. Jos jäsenmaa ei säädä direktiivin määräämää lakia aikataulussa, se saa sakkoja.

Lainsäädäntöön osallistuvat sekä suomalaiset europarlamentaarikot että ministeriöiden virkamiehet, jotka valmistelevat EU:n neuvostolle lakeja.

Virkamiehet pitävät ajan tasalla myös eduskunnan, joka päättää Suomen linjasta.

— Yhtään lakia ei EU:sta tule ilman, että suomalaiset ovat edustettuina sen valmistelussa, Lindroos-Hovinheimo sanoo.

Draaman puute on hyvä uutinen

Euroopan unioni on kuin ilman suunnittelemaa edennyt rakennusprojekti, jossa on välillä lisätty elintasosiipiä, välillä suurennettu ikkunoita. On tehty korjauksia ja yritetty myös suurempaa remonttia sen etenemättä.

Näin luonnehtii poliittisen historian professori Juhana Aunesluoma. Hänen mukaansa EU:n taustalla vaikuttaa aatteita markkinaliberalismista nationalismiin.

Myös rakenne on lainaa sieltä täältä, vaikka unionissa on kehitetty myös uusia innovaatioita, kuten komissio, oma tuomioistuin ja Eurooppa-oikeuteen pohjautuva oikeusjärjestys.

EU:n kehitystä tarkastellaan usein sopimusten ja kriisien kautta. Aunesluoma kääntäisi katseen hiljaisiin ajanjaksoihin.

— Arjen muutokset tapahtuvat pikkuhiljaa, ilman suurempaa dramatiikkaa.

Euroopan yhteisö laajentui ensimmäisen kerran vuonna 1973 pitkän empimisen jälkeen. Laajentumista puntaroitiin perusteellisemmin myös kylmän sodan jälkeen. Silloin vaihtoehtona oli monikehäinen yhteistyö, joka on nyt noussut uudelleen keskusteluun.

— Mitä tehdään esimerkiksi Turkin, Britannian ja Ukrainan kanssa? Yhteiskunnat kytkeytyvät niin tiiviisti yhteen, että on kyettävä sääntelemään vuorovaikutusta, vaikka täysjäsenyys EU:ssa ei olisi mahdollista.

EU:n perustajat toivoivat yhdentymisen lisäävän talouskasvua ja maanosan poliittista painoarvoa. Näin on käynytkin.

Saksan ja Ranskan yhteisymmärryksen löytyminen sotavuosien jälkeen oli huikea muutos molemmissa yhteiskunnissa, Aunesluoma arvioi.

Sen sijaan kylmän sodan jälkeinen yhdentyminen ei mennyt niin kuin piti.

— Jos tekisi aikamatkan Maastrichtin sopimuksen allekirjoittajien luokse 1990-luvun alkuun ja kertoisi, miltä Euroopassa nyt näyttää, se olisi heille aikamoinen järkytys.