Oppilailla on oikeus turvallisuuteen – asiasta on säädettävä laki

Mikä olisi toisin, jos henkisen ja fyysisen väkivallan kohteena olisivat aikuiset eivätkä oikeudellisesti vajaavaltaiset oppivelvollisuuttaan suorittavat lapset ja nuoret, kysyvät Anna Kronlöf, Antti Simola ja Hannu Simola.

Miten tarttua koulukiusaamisen ja -väkivallan ongelmaan? Ehdotamme koulumaailmaan laadunvarmistuksen ja turvallisuusjohtamisen periaatteita, jotka ovat tuttuja työ- ja elinkeinoelämästä.

Nämä periaatteet voivat toimia ainoastaan aloilla, jolla lainsäädäntö on riittävän kehittynyt. Siksi asiasta on säädettävä laki, jonka toteutumista myös valvotaan.

Liian monet rehtorit levittelevät käsiään

Julkinen keskustelu ja myös akateeminen tutkimus hahmottavat kiusaamistapaukset lähes poikkeuksetta yksilöpsykologisella tasolla: kyse on tekijän ja uhrin välisestä ongelmasta.  Kaikki rehtorit eivät tästä syystä miellä kouluyhteisön heikoimpien jäsenten koulurauhan turvaamista yhdeksi tärkeimmistä virkavelvollisuuksistaan. Vastuu koulun yhteisöllisen kulttuurin rakentamisesta ei millään tavoin nouse esiin rehtorin toimenkuvassa.

Hallinnollisesta näkökulmasta olennaista on, että 1990-luvun laman vauhdittamana ja hajauttamisen ja säädösten purkamisen huumassa koulujen valvonta jätettiin opetuksen järjestäjän, yleensä kunnan vastuulle. Suomen kouluhallinto muuttui 1990-luvulla yhdestä Euroopan keskusjohdetuimmista yhdeksi kaikkein hajautetuimmaksi.

Peruskoulua ei oikeastaan valvo kukaan, ja kouluilta puuttuvat selkeät ohjeet ja määräykset, miten taata turvallinen oppimisympäristö oppivelvollisuuskouluissa. Eräs Opetushallituksen johtava viranhaltija kertoi turhautumisestaan tutkimushaastattelussa vuonna 2007 (Simola H. ym. 2009):

”Ongelma on se, että kun tulee esille näitä parantamisen paikkoja, niin meillä ei ole instrumentteja, joilla me varmistetaan jatkotoimenpiteet ja seurataan, että myöskin ne jatkotoimenpiteet johtavat johonkin. Tämä on se ongelma. Ei meillä ole mitään toimivaltaa puuttua mihinkään. (…) meiltä puuttuu lainsäädäntö siitä, meiltä puuttuu mekanismit, meiltä puuttuu kaikki. (…) tähän kiteytyy tämä meidän suurin heikkous”.

Juridisesta näkökulmasta koulukiusaaminen ja -väkivalta ovat jo nykyisen lainsäädännön vastaista. Vastuutahokin on määritelty. Se on opetuksen järjestäjä, joka on yleensä kunta.

Ongelma on, että lainsäädännössä valvonta on huonosti määritelty. Aluehallintovirasto valvoo esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluja, työsuojelua, opetusta ja kulttuuria, eläimiä ja koe-eläimiä sekä varhaiskasvatusta. Sillä ei kuitenkaan ole toimivaltaa valvoa peruskouluja oma-aloitteisesti.

Valvonta on delegoitu koululaisen huoltajalle, joka voi tehdä hallintokantelun. Peruskoulun toiminnasta hallintokantelu tehdään ensisijaisesti opetuksen järjestäjälle. Opetuksen järjestäjän toiminnasta hallintokantelu tehdään aluehallintovirastolle, valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle.

On ymmärrettävää, että osa vanhemmista ei halua aloittaa hankalaa kanteluprosessia pelosta, että lapsi joutuu sen vuoksi koulussaan huonoon valoon. Näyttöongelmat estävät usein koulun henkilökuntaa tai opetuksen järjestäjää joutumasta rikosoikeudelliseen tai vahingonkorvausvastuuseen. Näin koulukiusaamisen ja -väkivallan jatkuminen ei kanavoidu kenenkään vastuulle.

Kaupassa ja rakentamisessa tämä ei kelpaisi

Peruskoulun opetus on opetuksen järjestäjän tuottama palvelu. Minkä tahansa tuotteen tai palvelun vaadittaviin ominaisuuksiin eli laatuvaatimuksiin kuuluu, että se on käyttäjälleen turvallinen. Tuote tai palvelu ei saa olla markkinoilla, jos se ei ole lain mukainen.

Suomen laissa määritellään myös valvonnasta vastuussa olevat tahot. Vastuullinen yritys vetää tuotteen tai palvelun vapaaehtoisesti pois markkinoilta myös silloin, kun se on lain mukainen mutta silti turvaton. Tässä suhteessa opetuksen ei pitäisi poiketa vauvanruuasta, kahvinkeittimestä, sillasta tai lentomatkasta.

Rakennusalalla laaja-alaisesta vastuusta käytetään käsitettä huolehtimisvelvollisuus. Yksittäiseen rakennushankkeeseen voi alihankkijat ja tuotteiden valmistajat mukaan lukien osallistua satoja, jopa tuhansia henkilöitä kymmenistä kansallisuuksista ja kulttuureista. Ala on myös perinteisesti raakaa bisnestä, jolle ei ole ominaista tekijöiden hyvään tahtoon luottaminen.

Huolehtimisvelvollisuus koko rakennushankkeesta on ”rakennushankkeeseen ryhtyvällä”, joka voi olla yksityinen henkilö, yritys tai esimerkiksi kunta. Koulumaailmassa vastaava taho on opetuksen järjestäjä, joka yleisemmin on kunta (pois lukien yksityiskoulut).

Rakennusalan näkökulmasta on ilmeistä, että opetuksen tuottamisen valvontaan liittyvä regulaatio puuttuu lähes kokonaan, ja näin ollen vastuiden tunnistaminen sekä työn organisointi on olematonta tai alkeellista. Jotta osapuolet ymmärtävät, mitä pitää tuottaa ja miten toimintaa valvotaan, tulee laatuvaatimusten olla yksikäsitteisiä, mieluiten mitattavia.

Osapuolet käyttävät työkaluna laadunvarmistusta. Koulumaailman ongelma on, että lainsäädäntö yms. säännökset eivät määrittele, miten ja millä mekanismeilla opetuksen järjestäjä huolehtii vastuustaan; miten tehtävät delegoidaan koulujen henkilökunnalle; miten toimintaa seurataan ja mitataan.

Puutteet eivät kuitenkaan vapauta opetuksen järjestäjää vastuustaan. Mekanismit lainsäädäntö mukaan lukien pitää luoda siten kuin muillakin aloilla on tehty ja tehdään koko ajan.

Aikuinen osaa kääntää katseensa oikealla hetkellä

Nuorisotutkija Tomi Kiilakoski (2009) toteaa kirjoituksessaan, että tutkimusten perusteella voi päätellä kiusaamisen olevan osa koulun arkista toimintaa, mutta se ei näy koulussa toimiville aikuisille. Hänen mukaansa ”kouluissa on voimassa turvattomuuden kulttuuri, joka elää aikuisten valvovan katseen näkymättömissä – tai katse osataan kääntää oikealla hetkellä”. Väitöstutkimuksessaan hyvästä oppimisympäristöstä Maarika Piispanen (2008) nostaa kaiken toiminnan kivijalaksi juuri turvallisuuden, mikä nousi esille kaikkia tutkimukseen osallistuvia osapuolia yhdistävänä tekijänä.

Työntekijöitä koskevan lainsäädännön mukaan työpaikan tulee olla työntekijälleen turvallinen. Lakia työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta valvovat työsuojeluviranomainen ja tarkastaja. On hätkähdyttävää, että koulunkäynti rajataan työturvallisuuslaissa työkäsitteen ulkopuolelle työharjoittelua ja harjoitustöitä lukuun ottamatta.

Oppilaat muodostavat opettajille turvallisuusriskin, mutta oppilaiden työoloja ei työsuojelutarkastuksissa arvioida. Näin koululaisilta puuttuvat sekä työsuojeluviranomainen että tarkastaja.

Työturvallisuuslaissa on työnantajalle asetettu jatkuva valvontavastuu olla tietoinen työpaikan psykososiaalisesta kuormituksesta ja arvioida sitä. Tätä vastuuta on haluttu korostaa äskettäin voimaan tulleella lainmuutoksella.

Turvallisuutta edistetään turvallisuusjohtamisen avulla. Hyviksi havaittuja käytäntöjä on sovellettava myös koulumaailmaan. Pohjimmiltaan on kyse organisaatiokulttuurista ja sen arvoista.

Yritysmaailman termein oppilaitoksen johtaja eli rehtori on myös turvallisuuskulttuurin johtaja. Turvallisuuskulttuurin johtajan tulee kyetä laatimaan selkeitä toimintatapoja ja ohjeita, pyrkiä monipuoliseen viestintään ja osallistua osapuolten väliseen keskusteluun turvallisuustasosta, riskeistä ja hyväksyttävistä toimintatavoista. Johtajan on myös kyettävä kyseenalaistamaan kulttuurissa vallitsevia itsestäänselvyyksiä, mikäli ne ovat ristiriidassa laadukkaalle toiminnalle asetettujen vaatimusten kanssa (Simola, A. 2005).

Hyvän turvallisuuskulttuurin edellytyksenä on johdon ja henkilöstön vahva sitoutuminen. Tämä näkyy esimerkiksi koulukiusaamista käsittelevissä tutkimuksissa, joissa on havaittu rehtorin antaman tuen olevan edellytys kiusaamisen torjuntaohjelman onnistumisessa. Mitä enemmän rehtori tuki kiusaamisen vastaista työtä konkreettisesti, sitä paremmat olivat tulokset.

Oppilaitosten turvallisuuden johtamisen pitäisi olla yhdenmukaista ja systemaattista kaikissa Suomen oppilaitoksissa. Hyvä turvallisuuskulttuuri tarkoittaa samalla hyvää johtamista.

Vastuun välttelyn aika on ohi

Lapsen oikeuksien julistus (1924 ja 1959) ja sopimus (1991) koskevat jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä.

”Sopimusvaltiot sitoutuvat takaamaan lapselle hänen hyvinvoinnilleen välttämättömän suojelun ja huolenpidon ottaen huomioon hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden hänestä oikeudellisessa vastuussa olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Tähän pyrkiessään sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin tarpeellisiin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin.”

Olemme edellä osoittaneet, että oppivelvollisuuttaan suorittavien lasten ja nuorten oikeudet tällaiseen suojeluun ja huolenpitoon eivät Suomessa toteudu.

Aikuisten työelämän lainsäädännön näkökulmasta oppivelvollisten oikeuksien turvaaminen on alkeellista. Yhtä ilmiselvää on, että viime vuosina on esitetty lukuisia hyviä ja perusteltuja ehdotuksia oppilasturvallisuuden edistämiseksi (esim. Mielonen 2015; Mäntylä ym., 2201; 2022; Teperi ym. 2018). Oleellista edistymistä ei ole kuitenkaan tapahtunut. Keskeisimmät ongelmat liittyvät valvontaan, vastuuseen ja sanktioihin. Näihin ongelmiin liittyvät seuraavat johtopäätöksemme.

1. Vastuu
Koulun on oltava koululaiselle vähintään yhtä turvallinen paikka kuin työpaikka aikuiselle. Huolenpito oppivelvollisuuskoulun vajaavaltaisista oppilaista on saatava jokaisen oppilaitoksen julkilausutuksi perusarvoksi sekä oppilaan turvallisuutta koskevan lainsäädännön perustaksi. Rehtorin johtamassa turvallisuuskulttuurissa pitää hyödyntää turvallisuuden johtamisessa jo edistyneiden oppilaitosten hyviä käytäntöjä sekä elinkeinoelämän puolella kehitettyjä moderneja laadunvarmistuksen työkaluja.

2. Valvonta
Tällä hetkellä suomalaisia oppivelvollisuuskouluja ei todellisuudessa valvo kukaan. Laillinen vastuu on opetuksen järjestäjällä (kunnalla tai yksityiskouluilla), mutta valvonta ei käytännössä toteudu. Laajentamalla aluehallintoviraston toimivaltaa systemaattiseen ja riskiperusteiseen oma-aloitteeseen valvontaan myös oppivelvollisuuskoulujen osalta, voitaisiin samalla valtakunnan laajuisesti seurata paremmin koulujen turvallisuuskulttuurin kehittymistä.

3. Sanktiot
Vakavan ja pitkäkestoisen koulukiusaamisen ja –väkivallan tapauksissa kouluviranomaisiin ei käytännössä kohdistu sanktioita. Sanktiot kuten uhkasakko, yhteisösakko tai sakko ilmoitusvelvollisuuden ja ongelmiin puuttumisen laiminlyönneistä ovat valvonnan ohella välttämätön väline lain noudattamisen varmistamiseksi.

Edellä esitetyistä syistä esitämme, että Opetus- ja kulttuuriministeriö nimittää työryhmän valmistelemaan ehdotusta oppilasturvallisuuslaista. Uudessa laissa tulee kiteyttää oppilasturvallisuuden kannalta tärkeimmät tekijät ja määritellä, miten ja millä mekanismeilla opetuksen järjestäjä ja koulun johtaja huolehtivat vastuistaan ja miten toimintaa valvotaan, seurataan ja mitataan sekä minkälaisia sanktioita laiminlyönneistä seuraa.

Valmistelutyössä voidaan hyödyntää nykyisen työturvallisuuslain, sen ohjeistuksen sekä laadunvarmistuksen kokemuksia ja käytäntöjä. Uuden lain saaminen on välttämätöntä, jotta yhteiskunnan heikoimmille ja haavoittuvimmille taataan sama oikeushyvä kuin aikuisille.

Mitkä puolueet ryhtyvät ajamaan uuden lain säätämistä ja millä aikataululla? Koulukiusaaminen ja -väkivalta ovat raju ongelma, joka ei voivottelulla katoa.

 

 

Teksti on julkaistu ensimmäisen kerran Mustread Akatemiassa 20.12.2023

Tutkijan ääni

Tutkijan ääni -tekstit ovat Helsingin yliopiston tutkijoiden kannanottoja ja keskustelunavauksia tutkimukseen liittyvistä aiheista.