EU-tuomioistuin on tulkinnut varovaisuusperiaatetta luonnonsuojeluasioissa tiukasti, edellyttäen että jos tieteellistä epävarmuutta haitallisista vaikutuksista on, toimintoja ei tule sallia. Kanta on osaltaan antanut EU:n luonnonsuojeluoikeudelle sen tiukan maineen, mutta sitä on myös arvosteltu, sillä eihän tieteellisistä epävarmuuksista koskaan pääse kokonaan eroon.
Suomen uusi hallitus selvittää varovaisuusperiaatteen roolia ympäristölainsäädännössä
Suomessa varovaisuusperiaate on noussut esille uuden hallituksen ohjelman myötä, jossa halutaan selvittää varovaisuusperiaatteen roolia Suomen ympäristölainsäädännössä, erityisesti yksittäisten tapausten ratkaisemisen osana. Kirjaus lienee päätynyt ohjelmaan siksi, että vuonna 2019 korkein hallinto-oikeus esti Finnpulp-hankkeen eli biotuotetehtaan Kallaveden rannalle, perustaen päätöksensä muun ohessa myös varovaisuusperiaatteeseen. Viime hallituskaudella luonnonsuojelulakia muutettaessa varovaisuusperiaate sai myös paljon kiinnostusta osakseen, kun periaate muotoiltiin osaksi kansallista lakia.
Ei ole kuitenkaan täysin selvää, millainen rooli varovaisuusperiaatteelle on eri EU-maissa annettu tai mitä tieteellisellä epävarmuudella tarkoitetaan.
Tätä tiedon vajetta täyttämään toimitimme yhdessä Mariolina Eliantonion ja Emma Leesin kanssa kirjan ‘EU Environmental Principles and Scientific Uncertainty before National Courts: The Case of the Habitats Directive’ (Hart/Bloomsbury 2024), jossa kirjoittajat yhdestätoista EU:n jäsenmaasta käyvät läpi oman maansa tilannetta. Tässä kirjoituksessa summaan kirjamme päätelmät. Halusimme tutkia asiaa vertaillen eri jäsenmaita, koska halusimme laajan ja syvällisen näkymän siihen oikeuteen, joka liittyy varovaisuusperiaatteeseen luonnonsuojelun osana. Kuten moni asia, tämäkään ei ole niin yksinkertainen kuin ensi katsomalta voisi kuvitella.
Elonkirjon oikeuden kirjo EU:ssa
Niin moninaista kuin on luonto, niin moninaista näyttää olevan luontoa koskeva oikeuskin, ainakin kun lakeja sovelletaan käytännössä yksittäisiin tapauksiin. Luontodirektiivit on otettu osaksi jäsenmaiden oikeutta lukuisilla tavoilla, jonka seurauksena tuomioistuintenkin tilanne on mitä moninaisin ja myös varovaisuusperiaatteeseen on suhtauduttu monella tapaa. Tämä todellisuuksien kirjo on osin valinta – EU:n perusrakenne on, että direktiivit toimeenpannaan jäsenmaiden järjestelmissä –, mutta samalla se luo myös haasteita tasalaatuiselle elonkirjon suojelulle EU:ssa.
Perinteisesti tuomioistuinten toimivaltaa on ajateltu kaksinapaisesti: toimivalta on joko rajattua oikeusharkintaa tai vapaata tarkoituksenmukaisuusharkintaa.
Ensimmäinen on käytössä suurimmassa osassa EU:n jäsenmaita, myös Suomessa. Tuomari siis toimii lain antamissa rajoissa, siinä missä poliitikon harkintavalta on vapaata. Rutiininomaisesti käytetään myös jaottelua tosiasioihin (faktoihin) ja oikeuskysymyksiin (normeihin).
Oikeusvertailumme osoitti, että näistä jaotteluista ei ole juurikaan apua olemassaolevan todellisuuden hahmottamisessa. Kun tarkemmin katsottiin, ”oikeusharkinnaksi” katsotaan mitä moninaisinta harkintavallan käyttöä alkaen pelkästään sen tarkistamisesta, ettei päätös ole täysin järjenvastainen ja päättyen asian faktojen syvälliseenkin analyysiin ja pohdintaan. Jopa arkisilla käytännöillä on väliä sille, miten paljon tuomioistuimet voivat ymmärtää tapauksen tosiasiapuolta. Varovaisuusperiaatteen kannalta tämä tarkoittaa, että periaatetta ei voi erottaa kontekstistaan: vaikka periaate on EU-oikeudellinen, se näyttäytyy erilaiselta eri maiden oikeustapauksissa siksi, että maiden järjestelmät ovat erilaisia. Jos siis Suomessa halutaan pohtia varovaisuusperiaatteen roolia osana Suomen oikeutta, ei suoraa mallia tai perusteita muutoksiin voi hakea muualta, vaan pohdinta on tehtävä ymmärtämällä se järjestelmä, jonka olemme itse itsellemme rakentaneet.
Kenen asiantuntemuksella varovaisuusperiaatetta sovelletaan?
Tuomioistuimissa varovaisuutta ja epävarmuuksia koskeva toiminta riippuu neljästä seikasta: päätöksentekijöistä, käytetystä informaatiosta, päätöksenteon menettelyistä, ja tehdyn harkinnan laadusta ja laajuudesta. On toisin sanoen väliä, ketkä päätöksiä ovat tekemässä. Juristituomarit kuten yleensä; myös tieteellisen tai teknisen koulutuksen saaneet tuomarit, kuten Suomessa; vai myös tuomioistuimen ulkopuolinen asiantuntijaelin, kuten Alankomaissa. Väliä on myös sillä, millaista tieteellistä tietoa päätöksentekijöillä on käytettävissään, mistä he ovat sen saaneet ja miten he voivat saada lisätietoa, jos sitä kokevat tarvitsevansa.
Itseymmärryksellä on myös merkitystä. Useimmissa tapauksissa tuomarit ovat haluttomia puuttumaan mihinkään, mikä liippaa tosiasioiden maailmaa, eli he tekevät parhaansa pysytelläkseen oikeudellisten kysymysten parissa. Tämä itseymmärrys ja asenne vaikuttaa myös varovaisuusperiaatteen käyttöön, koska periaate yhdistyy niin tiukasti tieteellisen tietoon ja sen epävarmuuteen. Itseymmärrys kumpuaa siitä, että tosiasioiden arvioinnin ajatellaan kuuluvan viranomaisen rooteliin, ei tuomioistuinten päätettäväksi. Mutta koska ympäristöasioissa tosiasia- ja oikeuskysymykset ovat niin tiukasti sidoksissa toisiinsa, ei tätä jakoa voi ylläpitää puhtaasti ilman, että ajautuu ongelmiin. Siksi suomalaista – ja ruotsalaista – mallia asiantuntijatuomareiden käytöstä pidetään maailmalla esikuvallisena: kun tuomioistuimessa on läsnä sekä oikeuden, tieteen että teknologian asiantuntijoita, monitieteinen päätöksenteko käy kuin itsestään.
Varovaisuusperiaatteen monet kasvot
Edellämainitun vuoksi varovaisuusperiaatteella on monet kasvot – tai ei kasvoja ollenkaan. Jos aloitetaan tuomioistuimen mahdollisuudesta, kyvystä tai halusta pohtia asian tietopohjaa, Suomessa ja Unkarissa tuomioistuinten työ kattaa myös asian tietopohjan laadun ja laajuuden. Alankomaissa on pitkään ollut samoin, mutta viime aikoina arvio on muuttunut laadullisesta määrälliseen suuntaan, eli vähemmän perusteelliseksi. Saksassa tuomioistuimet ovat kyllä tottuneita arvioimaan riskejä tieteelliseen tietoon perustuen, mutta varsinaisesti ne puuttuvat tehtyyn päätökseen vain, jos se on selkeästi kohtuuton – tiedon ja varovaisuuden harkinta johtaa siis toimintaan vain hyvin rajatuissa tapauksissa. Toisaalta Irlannissa perinteistä kohtuuttomuuden oppia on käytetty mahdollistamaan syvällinenkin asian sisällön arviointi.
Varovaisuusperiaatteeseen suhtautumista on likipitäen yhtä monenlaista. Englannissa ja Walesissa (jotka olivat mukana analyysissa, koska analysoitu oikeustila oli Brexitiä edeltäneeltä ajalta) periaatteella on minimaalinen rooli asian kohtuullisuuden arvioinnissa. Unkarissa tieteellinen epävarmuus harkitaan osana päätöksenteon kokonaisuutta, eikä varovaisuusperiaatetta erillisenä, ylimääräisenä elementtinä ole katsottu tarvittavan.
Kiinnostavaa kyllä, vaikka Alankomaiden ja Suomen järjestelmissä on paljon samankaltaisuuksia, ja molemmissa maissa tosiasioita on päätöksenteossa totutusti pohdittu, varovaisuusperiaatteeseen suhtaudutaan maissa eri tavoin: Alankomaissa tuomioistuimet eivät juurikaan sitä käytä, kun Suomessa se on tavanomainen osa oikeusharkintaa. Italiassa, Liettuassa ja Ranskassa tuomioistuimet arvioivat asioita syvällisemmin kuin pelkkien ilmeisten virheiden varalta, mutta näyttää siltä, että tämä lähestymistapa ei kuitenkaan käytännössä tarkoita, että asian tieteellinen puoli arvioitaisiin kovinkaan itsenäisesti.
Varovaisuusperiaatteen käytön kannalta Suomessa on tärkeä ymmärtää, että yleisesti Suomen mallia pidetään esikuvallisena. Mallin tuottamat ratkaisut ovat asiallisesti laadukkaita ja myös ajallisesti tehokkaita: kun tuomioistuimella on valtaa myös harkita tosiasioiden puolta, prosessit lyhenevät, koska aikaavieviltä palautuskierroksilta vältytään.
On myös huomattava, että varovaisuusperiaate on yksi ja vain yksi osa sitä oikeudellista työkalupakkia, joka tuomioistuimilla on käytettävissään. Sen muuttaminen ei muuta koko oikeusjärjestelmää – välttämättä ei myöskään niitä ratkaisuja, joita tuomioistuimet antavat. Varovaisuusperiaate ja sen rooli ei siis välttämättä ole lääke niihin vaivoihin, joita poliitikot ovat suomalaisessa oikeustilassa havainneet. Mistä ongelmasta me oikeastaan puhumme, kun puhumme varovaisuusperiaatteesta? Mihin vaivaan sen muokkaamista tarjotaan lääkkeeksi?
Vihreässä siirtymässäkin kannattaa huolehtia vallan kolmijaosta
Tärkeintä on huomata, että mikään näistä oikeudellista monimuotoisuutta luovista seikoista ei suoraan aikaansaa tiettyä ympäristönsuojelun tolaa. Myöskään se, että tuomioistuimelle on tai ei ole annettu mahdollisuus ja välineitä ymmärtää käsiteltävän asian tieteellinen puoli, ei itsessään suoraan johda viranomaisen päätöksen tarkempaan tai kursorisempaan arviointiin ja sitä myötä parempaan tai huonompaan EU-oikeuden toteuttamiseen. Yhtäältä näyttää siis siltä, että on jossain tapauksissa perusteita olla huolissaan EU:n ympäristöoikeuden tehokkaasta toimeenpanosta läpi jäsenmaiden. Toisaalta on niinkin, että direktiivit on jätetty toimeenpantaviksi jäsenmaissa syystä – ne aukot, mitä on jäänyt, on kukin maa täyttänyt kuten maan oikeuskulttuuriin on parhaiten sopinut.
Pohjimmiltaan varovaisuusperiaatteen kysymyksessä on kyse oikeusvaltion peruspilareista eli vallan jakautumisesta eduskunnan lainsäädäntövaltaan, tuomioistuinten tuomiovaltaan ja viranomaisten toimeenpanovaltaan.
Luontokadon torjunta ja ilmastonmuutoksen hillintä vaativat yhteiskunnilta ja niiden oikeusjärjestelmiltä paljon ja vallan kolmijaon kanssa saakin olla tarkkana, jos halutaan toteuttaa vihreä siirtymä ja pysyä samalla oikeusvaltiona. Jäsenmaiden tuomioistuimet eivät ole ottaneet täysimääräisesti omakseen EU-tuomioistuimen tulkintaa tieteellisestä (epä)varmuudesta ja varovaisuusperiaatteesta, vaan ovat pyrkineet ratkomaan tilanteita toisin. Luultavimmin näin on, koska EU-tuomioistuimen valitsema tulkinta johtaisi liian syvälle tosiasiapuolelle menemiseen, mikä koetaan viranomaisen tehtäviin puuttumisena. Oikeuskulttuuri on kussakin jäsenmaassa omansa ja kunkin jäsenvaltion ratkaisut heijastelevat niiden omaa käsitystä lainsäätäjän, tuomioistuimen ja viranomaisen roolista.