Kuntien merkitys pienenee – heikkeneekö myös kansalaisten luottamus politiikkaan?

Kun pieniltä kunnilta loppuvat rahat ja asukkaat, tarvitaan uusia ratkaisuja. Kuntien merkitys demokratian kulmakivenä ei silti ole kadonnut.

Suomi, jossa nyt elämme, kehittyi pitkälti kunnissa.

1800-luvulla kunnat toimivat kansakunnan hautomona ja koulivat maalaisväestöä yhteiskunnalliseen osallistumiseen. Sisällissodan jälkeen sopu syntyi valtuustoissa, joissa voittajat ja voitetut joutuivat työskentelemään yhdessä. Lopulta myös hyvinvointivaltio toteutui kuntien tuottamilla palveluilla.

— Kuntien merkitys on joka vaiheessa ollut valtava ja on edelleen, vaikka tätä ei aina haluta nähdä, sanoo valtio-opin professori Stefan Sjöblom Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanista.

Nyt kuntien tilanne on myllerryksessä. Jos suunnitellut maakunnat toteutuvat, ne vievät suurimman osan kuntien tehtävistä. Kunnilla on kuitenkin yhä merkitystä: Sjöblomin mukaan demokratian peruskivet ovat paikallisella tasolla, jossa on helpompi osallistua ja lähestyä päättäjiä.

Tutkimusten mukaan kaksi kolmesta suomalaisesta on yrittänyt jotenkin vaikuttaa kuntansa asioihin. Luottamus päätöksentekoa kohtaan syntyy parhaiten kotikunnan ympyröissä.

— Jos paikallisuuden merkitys heikkenee, eivätkä kunnat löydä uutta rooliaan, se heijastuu väistämättä siihen, miten demokratiaan ja politiikkaan ylipäänsä luotetaan.

ITSENÄISET TALONPOJAT

Yritykset uudistaa paikallishallintoa ovat törmänneet jo monta kertaa kuntien vahvaan perustuslailliseen asemaan.

— Kunnallinen itsehallinto on aika erikoinen ja poikkeuksellinenkin ilmiö, toteaa poliittisen historian professori emeritus Seppo Hentilä.

Sen taustalla on suomalaisten talonpoikien ja pitäjien itsenäisyys. Maaorjuutta ei ollut, vaan maa kuului talonpojille, jotka kokoontuivat päättämään yhdessä pitäjän asioista.

Modernin kuntahallinnon juuret ovat vuoden 1865 kunnallisasetuksessa, joka siirsi maallisen hallinnon seurakunnilta maalaiskunnille. Vuonna 1873 kaupunkien raadit saivat vastuulleen koulut ja köyhäinhoidon, jotka olivat aiemmin kuuluneet kirkolle. Kunnille alettiin siirtää tehtäviä myös valtiolta.

Hoitaessaan oman kuntansa asioita maaseudun asukkaat kasvoivat yhteiskunnan kansalaisiksi. Myös erilaiset kansanliikkeet kuten fennomaanit, työväenliike ja raittiusliike tempaisivat ihmisiä mukaan toimintaansa.

— Suomi oli agraariyhteiskunta, ja maalaisväestö haluttiin valjastaa demokratiaan. Kansakunnan rakentamisessa kunnilla oli keskeinen rooli, Sjöblom sanoo.

Kunnallinen äänioikeus perustui kuitenkin tuloihin ja omaisuuteen, ja varakkaimmilla oli suurin vaikutusvalta. Jopa yhtiöillä oli äänioikeus toisin kuin köyhillä kuntalaisilla.

Työväenliike vaati yleistä ja yhtäläistä äänioikeutta kuntatasolle heti, kun se oli saatu eduskuntaan vuonna 1906. Eduskunnassa syntyikin vuonna 1908 sopu asiasta, mutta Venäjän keisari kieltäytyi vahvistamasta lakia. Itsenäistymisen kynnyksellä, marraskuussa 1917 saatiin voimaan kuntalait, joihin sisältyi yleinen äänioikeus, mutta sisällissodan vuoksi vaaleihin päästiin vasta vuoden 1918 loppupuolelta lähtien.

VAALIVOITTO PAKKO MYÖNTÄÄ

Sisällissodan jälkeen kunnanvaltuustot olivat lähes ainoita paikkoja, joissa entiset punaiset ja valkoiset kohtasivat.

— Siellä oli molemmille osapuolille tärkeitä asioita, jotka oli pakko saada kuntoon, kuten vaikka koulut ja köyhäinhoito. Välttämättömyys hoitaa yhteisiä asioita oli se, mikä lopulta eheytti, arvioi Hentilä.

Kunnissa ei ole oppositiota, vaan kunnanhallitukseen saavat kaikki ryhmät edustajia suhteessa kokoonsa. Näin kaikki pääsivät osallistumaan riippumatta siitä, oliko kunnassa enemmistö oikeistolla vai vasemmistolla.

Tämä hallintomalli on peräisin ajalta, jolloin seurakunta ja kunta olivat yhtä. Hentilän mukaan kukaan ei ole missään vaiheessa ehdottanut parlamentarismin tuomista kunnallispolitiikkaan, eikä sitä ole ehdotettu suunniteltuihin maakuntiinkaan.

Sosiaalidemokraatit saivat enemmistön monessa kunnassa jo vuosina 1918 ja 1919, mikä järkytti valkoisia. He eivät kuitenkaan oikein voineet kiistää vaalituloksia, koska itse syyttivät punaisia siitä, että nämä olivat nousseet laillista valtaa vastaan.

IHMEEN SELITYS

Sisällissodan jälkeinen tynkäeduskunta yritti palauttaa kuntalakeihin veronmaksukyvyn äänioikeuden edellytykseksi. Tämä kuitenkin kumottiin heti, kun sosiaalidemokraatit palasivat eduskuntaan maaliskuun 1919 vaaleissa. Yhdysvallat ja Britannia vaativat vapaita eduskuntavaaleja ehtona Suomen itsenäisyyden tunnustamiselle, joten Saksan hävittyä sodan Suomi palasi demokratian tielle.

Talvisodan ihmeeksi on kutsuttu sitä, miten yhtenäisenä suomalaiset puolustautuivat vuonna 1939 Neuvostoliiton hyökkäystä vastaan, vaikka sisällissodasta oli vain parikymmentä vuotta. Yhtenäisyyden syntyminen olisikin luultavasti sujunut hitaammin, ellei kunnanvaltuustoissa olisi opittu tekemään kompromisseja yhteisissä asioissa.

KASVU JAKOON

1950-luvulta lähtien kunnat olivat taas tapahtumien keskipisteessä, kun hyvinvointivaltio alkoi kehittyä. Resepti kopioitiin Ruotsista mutta se toteutettiin eräänlaisena hajautettuna maalaismallina. Periaatteena oli, että kaikki kunnat tuottavat samoja palveluita. Se onnistui 1960–80-luvulla, kun talous kasvoi.

Valtionosuuksilla rahoitettu järjestelmä oli pitkään menestyksekäs.

— Kun talouskasvu loppui, tuli ongelmia, varsinkin, kun valtio oli jatkuvasti lisännyt kuntien tehtäviä, Sjöblom toteaa.

Kunnan ja valtion etu ei aina ole sama, kuten on nähty sote- ja maakuntauudistuksen yhteydessä käydyissä otteluissa paikallispoliitikkojen ja heidän maan hallituksessa istuvien puoluetovereidensa välillä. Jännitteitä syntyy, kun vahva valtio pyrkii ohjaamaan vahvoja kuntia.

1990-luvulla valtion ote kunnista keveni, mutta monessa kunnassa resurssit ovat niin tiukasti sidottuja lakisääteisiin tehtäviin, että demokraattinen liikkumavara kärsii. Kuntien perinteinen rooli kansalaistoiminnan ja demokratian areenana onkin jäänyt taka-alalle. Sjöblomista on tärkeää, että jatkossa tätä roolia yritetään vahvistaa taas.

Kyselytutkimusten mukaan suomalaisten samaistuminen kotipaikkakuntaansa on vahvaa: kuntalaisuus on voimakkaampi identiteetti kuin kansalaisuus puhumattakaan muista alueellisista identiteeteistä.

MISTÄ ASUKKAAT JA RAHAT

Eurooppalaisittain Suomi on ollut kaksitasoisine hallintomalleineen poikkeus: on tavallisempaa, että hallinnossa on kolme tasoa: kunnat, maakunnat ja valtio. Kahteen tasoon luottavat maat ovat yleensä hyvin pieniä, kuten Viro ja Kypros.

Suomessa kuitenkin on ajateltu tähän asti, että hyvinvointipalvelujen toteuttaminen kuuluu kunnille, eikä väliporrasta tarvita. Esimerkiksi läänien ja aluehallintovirastojen rooli on ollut kapea. Vasta nyt kuvioon ollaan tuomassa maakuntavaaleja ja maakuntien valtuustoja, jotka ottaisivat järjestääkseen muun muassa sosiaali- ja terveyspalvelut.

Nykytilanteessa ongelmana on se, että pienistä kunnista loppuvat rahat ja asukkaat, eivätkä ne enää suoriudu niille määrätyistä tehtävistä. Vanhasen ja Kataisen hallitukset yrittivät ratkaista pulmaa kuntauudistuksen kautta. Kävi kuitenkin selväksi, että vapaaehtoisten kuntaliitosten avulla ei saatu aikaan tarpeeksi radikaalia muutosta.

— Aluehallintoa on yritetty uudistaa koko itsenäisyyden ajan, mutta poliittiseen sopuun ei ole päästy aikaisemmin, Sjöblom pohtii.

ULKOISTAMISEN TIELLE

Jos sosiaali- ja terveysasiat siirtyvät maakuntiin, kuntien tehtävätaakka kevenee.

— Vaikka minäkin olen kriittinen paljon parjatun soteuudistuksen suhteen, niin näen siinä myös mahdollisuuksia, Sjöblom sanoo.

Hänen mukaansa tulevaisuus on valoisa, mikäli kunnat löytävät uudet roolinsa sivistys- ja koulutuspuolella sekä elinkeinoelämän ja työllisyyden edistäjinä. Se edellyttää yhteistyötä, erikoistumista ja verkostoitumista. Samalla pitäisi päästää irti ajatuksesta, jonka mukaan kaikkien kuntien on tuotettava samoja palveluita.

Ulkoistaminen on yksi vaihtoehto. Viime kesänä Puolanka päätti ulkoistaa koko varhaiskasvatuksensa. Sjöblomin mielestä tässä ei ole mitään kummallista. Kuntien tuleekin miettiä, mitkä palvelut kannattaa hoitaa itse ja mitkä hankkia muualta.

Maakuntauudistuksen ajatus on tehostaa toimintaa ja saada säästöjä. Kuitenkin kuntaliitosten pohjalta tiedetään, että lyhyellä aikavälillä vastaavat uudistukset ovat lisänneet kuluja. Sekä kunnille että maakunnille on taattava riittävä rahoitus.

JÄÄVÄTKÖ NUORET?

Suomessa kunnilla on verotusoikeus, joka on Hentilän sanoin tärkeä vallan ase. Maakunnille verotusoikeutta ei ole tulossa, vaan ne saavat rahansa valtiolta. Kunnallisveroprosentteja puolestaan on tarkoitus laskea suhteessa poistuviin sotemenoihin. Tämä ei ole itsestään selvä järjestely: esimerkiksi Saksassa veroja eivät kanna kunnat vaan maakunnat.

Olennaisia kysymyksiä kuntien ja koko maan kannalta on se, miten nuoret viihtyvät kunnissa. On oltava työtä ja koulutusta, ja sen turvaaminen vaatii yhteistyötä kuntien ja maakuntien välillä. Myös kakkoskodit tuovat osa-aikaisia asukkaita ja elinvoimaa kuntiin.

Sjöblomin mukaan kysymys koko maan asuttuna pitämisestä on ollut tabu. Nyt olisi aika avata keskustelu.

— En usko, että koko maata voidaan pitää asuttuna. Keskittyminen kasvukeskuksiin tulee jatkumaan. Tätä kehitystä tuskin voidaan muuttaa, Sjöblom sanoo.

PÄIHITTÄÄ VALTION POLITIIKAN

Valtakunnan politiikkaa on moitittu viime aikoina tempoilevuudesta. Hallitus ja oppositio kiistelevät ja purkavat toistensa aikaansaannoksia valtaan päästessään. Voisiko puoluerajat ylittävästä yhteistyöstä oppia jotain kunnista, joissa oppositiota ei ole?

— Onhan se suomalaisen kansanvallan jalokivi, tämä kuntahallinto! Eri puolueiden edustajat pystyvät kunnissa yhteistyöhön paremmin kuin valtion politiikassa, sanoo Hentilä.

Yksi vaalikausi ei riitä suurten uudistusten toteuttamiseen, toteaa puolestaan Sjöblom.
Tarvittaisiin komiteatyöskentelyä, jossa eri puolueiden edustajat ja asiantuntijat etsivät kompromisseja isoihin kysymyksiin. Kunnissa tällainen pitkäjänteinen yhteistyö on onnistunut paremmin.

— Kun haetaan nopeita ratkaisuja, niiden toteutuminen muuttuu todella hitaaksi, Sjöblom sanoo.

PIENI VAI ISO?

Viro sääti pari vuotta sitten lain, joka määrää mantereen kuntien väkimäärän alarajaksi 5 000 asukasta. Tätä pienemmät kunnat määrättiin yhteen vapaaehtoisesti tai pakolla. Suomessa ei pakkoliitoksia ole ikinä haluttu, vaikka pienten kuntien määrä on yhä suuri. Lähes puolet nykyisistä 311 kunnasta jää alle Viron asettaman 5 000 asukkaan rajan.

Sjöblomin mukaan ihanteellista kokoa kunnalle ei voi määrittää. Se riippuu siitä, minkä palvelun järjestämisestä puhutaan. Lisäksi Lapin kuntien ongelmat ovat aivan erilaisia kuin esimerkiksi Uudellamaalla.

Kunnilla on muitakin arvoja kuin talous, esimerkiksi asukkaiden viihtyminen.

— Jos kyläkoulun lakkauttaminen karkottaa nuoret perheet, se ei ole säästöjen arvoista, Sjöblom toteaa.

Isoihin kaupunkeihin jää usein alueita, joilla ei ole edustajia valtuustoissa. Tätä demokratiaongelmaa voi yrittää ratkoa kaupunginosavaltuustoilla. Pienillä kunnilla on demokratiaongelma, jos ehdokkaita ei riitä todelliseen valintaan tai jos yksi puolue on määräävässä asemassa.

Pieni kunta on haavoittuvaisempi ristiriitatilanteissa. Pahimmillaan koko päätöksenteko voi halvaantua, kuten Kittilässä. Siksi kuntalakiin säädettiin Lex Kittilä -pykälä, joka mahdollistaa valtion puuttumisen kunnan itsehallintoon.

— Kittilä vaikuttaa lähes joukkopsykoosilta. Tuollaiseen tilanteeseen valtion pitääkin puuttua, Sjöblom sanoo.

Helsingissä riideltiin sopuun

Miten sopu käytännössä syntyi sisällissodan jälkeen? Kysymys kiehtoi historiantutkija, projektisuunnittelija Kati Katajistoa, joka päätti lähestyä sitä kuntapolitiikan näkökulmasta. Hän käytti lähteenään Helsingin kaupunginvaltuuston pöytäkirjoja vuosilta 1917–1921.

— Yksi syy sisällissotaan oli se, että kuntademokratia puuttui. Se loi epäluottamusta. Monista työläisille tärkeistä asioista päätettiin paikallistasolla, jossa heillä ei ollut äänioikeutta.

Ajatus oli, että kuntaa hoidetaan liiketaloudellisin periaattein. Ne jotka osasivat hoitaa omia rahojaan, saivat päättää myös yhteisistä asioista. Työväestö koki alentavana sen, että heillä ei ollut sananvaltaa esimerkiksi asuntokysymyksiin tai elintarvikkeiden jakeluun, vaan heitä kohdeltiin holhoavasti kuin alaikäisiä.

Yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden sisältävät kunnallislait hyväksyttiin marraskuussa 1917, mutta silloin oli myöhäistä. Tilanne oli päässyt kiristymään liian pitkälle.

Sodan jälkeen paluu kunnalliseen arkeen tapahtui hämmästyttävän nopeasti. Joulukuussa 1918 Helsinki oli etujoukoissa järjestämässä kuntavaaleja. Sosiaalidemokraatit saivat pääkaupungissa 26 paikkaa 60:sta.

— Porvarit pelkäsivät, että omistamattomat luokat tulevat ja tuhlaavat kunnan rahat ja verottavat sitten rikkaat köyhiksi.

Tätä estämään eduskunnassa muokattiin kunnallislakeja niin, että uusien menoerien hyväksymiseen vaadittiin kahden kolmasosan enemmistö. Helsingissä tästä hyötyivät yllättäen demarit, jotka pystyivät torppaamaan suojeluskuntien määrärahojen korotuksia. Säädös pakotti myös hakemaan kompromisseja — jos haluttiin korottaa virkamiesten palkkoja, kannatti tarjota jotain myös työläisille.

Katajiston mukaan on hämmästyttävää, miten hyvin organisoitu ja lakisidonnainen Helsingin kunnallishallinto oli. Kaupunginvaltuuston käsittelemät asiat olivat käytännönläheisiä ja liittyivät usein toimeentuloon ja oikeudenmukaisuuteen.

— Samoista asioista jauhettiin yhä uudelleen. Juuri se, että oli turvallinen, lakiin perustuva ympäristö, jossa voitiin riidellä ja väitellä, oli sovun syntymiselle keskeistä.

Alusta lähtien eri ryhmillä oli myös yhteisiä intressejä suhteessa valtioon ja toisiin kuntiin ja ylipäänsä siihen, että arki sujui.

— Kaikki halusivat Helsingin parasta, vaikka käsitys siitä, mikä se paras oli, saattoi vaihdella, Katajisto toteaa.

Kati Katajisto: Sodasta sovintoon, Otava, 2018

Seppo Hentilä: Pitkät varjot. Muistamisen historia ja politiikka, Siltala, 2018

Artikkeli on julkaistu Yliopisto-lehden numerossa Y/08/18.