Hallinnon jako valtiolle ja kunnille vaikeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista

Turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmä on Suomessa periaatteessa hyvin organisoitu, ja se voisi toimia hyvin. Järjestelmä kuitenkin perustuu lyhyisiin käsittelyaikoihin, ja turvapaikanhakijat voivat nykyisin joutua odottamaan päätöstä useita vuosia, toteaa maahanmuuttoa tutkinut Östen Wahlbeck. Se aiheuttaa ongelmia.

– Järjestelmä toimisi hyvin, jos turvapaikkapäätökset olisivat nopeita. Koko järjestelmä perustuu siihen, että turvapaikanhakija on lyhyen aikaa vastaanottovaiheessa, minkä jälkeen myönteisen päätöksen saaneet integroidaan kotikuntaansa. Tosiasiassa hakijat joutuvat valitettavasti odottamaan turvapaikkapäätöstä erittäin kauan, ja heidän kotoutumisensa kärsii siitä, että he joutuvat odottamaan kauan, ennen kuin pääsevät mukaan kotouttamisohjelmiin, sanoo yliopistonlehtori Östen Wahlbeck.

Maahanmuuttoviraston tilastot ovat yksiselitteisiä: vuonna 2015 turvapaikanhakijat joutuivat odottamaan keskimäärin 124 päivää ensimmäistä päätöstään. Seuraavana vuonna keskiarvo oli noussut 270 päivään ja vuonna 2017 peräti 373 päivään.

Byrokraattisen logiikan selvänä ja toimivana pitämä jako vastaanottamiseen ja kotouttamiseen aiheuttaa todellisuudessa monia käytännön ongelmia. Järjestelmä on kankea, ja monet säännöt lähinnä haittaavat kotoutumista.

– On selvää, että hyvin monet turvapaikanhakijat ovat väliinputoajia: he elävät erittäin pitkään epävarmuudessa eivätkä voi suunnitella elämäänsä.

Joukkomaahanmuutto yllätti

Svenska social- och kommunalhögskolanissa työskentelevä Östen Wahlbeck on tutkinut Suomen turvapaikkajärjestelmää osana eurooppalaista järjestelmää CEASEVAL-tutkimuskonsortiossa. Hankkeessa on tarkasteltu järjestelmän toimintaa käytännössä ja verrattu 12 eri maan kokemuksia.

Tutkimushanke perustettiin vuoden 2015 niin sanotun pakolaiskriisin jälkeen, kun oli käynyt ilmi, että eurooppalaisessa vastaanottopolitiikassa ja turvapaikkakysymyksiä koskevassa yhteistyössä oli puutteita. Wahlbeck kartoitti Suomen tilannetta.

Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä CEAS (Common European Asylum System) on turvapaikanhakijoiden vastaanottamista koskevien lakien ja sääntöjen kokoelma. Tämän juridisen viitekehyksen luominen alkoi vuonna 1999, ja ajan myötä säännöstöä on laajennettu ja se on muuttunut entistä kunnianhimoisemmaksi – jopa liian kunnianhimoiseksi. Wahlbeckin mukaan Kreikan ja Italian kaltaisilla mailla ei ollut mahdollisuuksia täyttää vastaanottodirektiivin vaatimuksia, kun maihin saapui kymmeniä tuhansia maahanmuuttajia.

– Kun EU päätti turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevista uusista säännöistä ja direktiiveistä, joukkomaahanmuuton mahdollisuutta ei otettu huomioon, vaan määrien kuviteltiin olevan huomattavasti vähäisempiä. Meidän pohjoiseurooppalaisten voi olla helppoa valittaa siitä, että muut maat eivät noudata sääntöjä, mutta säännöt olivat alun alkaenkin epärealistisia, Wahlbeck sanoo.

EU ei ollut ainoa, joka ei ollut valmistautunut vuoden 2015 tilanteeseen. Suomalaiset viranomaiset olivat tottuneet siihen, että turvapaikanhakijoita saapui vuodessa muutama tuhat. Osana tutkimusta Wahlbeck haastatteli virkamiestä, jonka mukaan viranomaiset olivat muutamaa vuotta aiemmin tehneet kriisisuunnitelmia sen ”erittäin epätodennäköisen” näkymän varalta, että 10 000 henkilöä anoisi turvapaikkaa Suomesta.

– Kokouksessa he olivat vähän naureskelleet tuolle täysin epätodennäköisenä pitämälleen luvulle.

Vastaanotto ja kotouttaminen erillään

Moniin muihin eurooppalaismaihin verrattuna Suomelle tyypillistä maahanmuuttokysymyksissä on sekä valtiolle että kunnille jakautuva hallinto. Valtio vastaa maahanmuuttajien vastaanottamisesta, kun taas kunnat kantavat päävastuun kotouttamisesta.

Vastaanottokeskuksissa järjestetään kotouttamiskursseja, mutta päävastuu on kunnilla, ja niiden kotouttamisohjelmat ovat huomattavasti kattavampia. Kunnalliseen kotouttamisohjelmaan päästäkseen maahanmuuttajan on oltava kunnan asukas. Ja ollakseen kunnan asukas hänen on saatava myönteinen turvapaikkapäätös. Pitkät käsittelyajat ja hallinnon selvä kahtiajako aiheuttavat ongelmia juuri tässä yhteydessä.

– Pitkälle organisoidussa byrokraattisessa järjestelmässä, kuten meillä Suomessa, nämä kaksi toimijaa eivät ehkä keskustele riittävästi keskenään ja niiden toiminnan prioriteetit voivat olla varsin erilaiset. Järjestelmässä on tiettyjä sisäänrakennettuja intressiristiriistoja, Wahlbeck huomauttaa.

Monet turvapaikanhakijat muuttavat nopeasti pois vastaanottokeskuksista. He pyrkivät löytämään asunnon yksityisiltä markkinoilta tai muuttavat aiemmin Suomeen saapuneiden sukulaistensa luokse. Valtaosa turvapaikanhakijoista ei asu vastaanottokeskuksissa, vaan paikallisessa yhteisössä, mikä on myös huomattavasti tarkoituksenmukaisempaa kotoutumisnäkökulmasta. He eivät kuitenkaan ole kuntalaisia, joten he eivät saa erilaisia yhteiskunnallisia etuuksia, kuten asumis- ja toimeentulotukea.

Lisäksi sosiaalityöntekijät ja muut turvapaikanhakijoita auttavat ammattilaiset toimivat vastaanottokeskuksissa. Ainoa turvapaikanhakijoiden saama tuki on vastaanottoraha, jonka tulee kattaa heidän perustarpeensa turvapaikkahakemuksen käsittelyaikana.

Toinenkaan vaihtoehto – vastaanottokeskuksessa asuminen – ei ole ongelmaton. Vastaanottokeskuksissa asuvilla turvapaikanhakijoilla on yleensä vain vähän yhteyksiä ympäröivään yhteisöön, mikä tarkoittaa, että kotoutumisprosessi etenee hitaasti.

Kolmas sektori ylittää kuilun

Vapaaehtoiset ja kolmas sektori pyrkivät parhaansa mukaan kuromaan kiinni kuilua valtion ohjaaman vastaanottotoiminnan ja kuntien johtaman kotouttamistoiminnan välillä. Erityisesti Punainen Risti on tärkeä toimija Suomessa, koska sillä on paljon kokemusta pakolaisten vastaanottamisesta ja vaikuttava organisaatio kymmenine tuhansine vapaaehtoistyöntekijöineen.

– Kansalaisjärjestöt tekevät hyvää työtä, varsinkin Punainen Risti. Ne tukevat turvapaikanhakijoita eri tavoin ja aloittavat kotiuttamistoimet jo odotusaikana, joten niiden panosta tulee korostaa. On erittäin arvokasta, että paikallinen kotouttamistoiminta aloitetaan mahdollisimman varhain, Wahlbeck sanoo.

– Kokonaisuudesta tulee kuitenkin sattumanvarainen. Kuntien välillä voi olla suurta vaihtelua, ja sama koskee turvapaikanhakijoiden kohtaamia vapaaehtoistyöntekijöitä.

Tutkimuksessaan Wahlbeck on myös todennut, että vahvat byrokraattiset rajat eivät ole ongelma ainoastaan juuri saapuneille maahanmuuttajille. Myös vapaaehtoistyöntekijöiden on vaikea ymmärtää suomalaista järjestelmää. Usein nousee esiin kysymyksiä vastuusta ja siitä, kehen voidaan ottaa yhteyttä eri kysymyksissä.

– Vapaaehtoiset haluavat mieluiten toimia mahdollisimman yksinkertaisesti ja tehokkaasti, mutta he kohtaavat usein virkakoneiston rakenteita, jotka voivat vaikuttaa käsittämättömiltä.

Eurooppalaisempaa ja yhdenmukaisempaa politiikkaa

Suomessa turvapaikkapolitiikka nähdään useimmiten kansallisena politiikkana, mutta se on Wahlbeckin mukaan jossain määrin väärinkäsitys. Maahanmuuttopolitiikkamme riippuu vahvasti muiden Euroopan maiden kehityksestä. Tämä näkyy toisaalta siinä, miten turvapaikkapäätökset tehdään ja miten tiukkaa turvapaikkapolitiikka on, ja toisaalta sitä, miten hallinto on organisoitunut ja miten käytännön työtä näiden kysymysten kanssa tehdään.

– Vaikka olen tehnyt maahanmuuttotutkimusta melko pitkään, minutkin on yllättänyt, miten eurooppalaista kaikesta on tullut ja miten riippuvaista sekä suoraan että epäsuoraan kansallinen maahanmuuttopolitiikka on EU:sta. Yhdenmukaistuminen on tapahtunut melko huomaamattomasti.

Osana kehitystä turvapaikkakysymykset keskitettiin 2000-luvulla sisäministeriöön ja sen alaiseen Maahanmuuttovirastoon. Aiemmin työ- ja elinkeinoministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö osallistuivat asioiden hoitamiseen huomattavasti suuremmassa määrin. Kehitys on ollut samankaltaista muissakin Euroopan maissa, joissa sisäministeriöt hoitavat yleensä maahanmuuttokysymyksiä.

Puhtaasti lainsäädännön kannalta Suomen lakeja on uudistettu vastaamaan EU:n sopimuksia ja direktiivejä. Mutta eurooppalainen harmonisointi ei tapahdu ainoastaan lainsäädännön tasolla, vaan myös käytännössä kehittämällä yhteisiä hallinnollisia ratkaisuja sujuvan yhteistyön varmistamiseksi.

Mitä on solidaarisuus?

Kysymys siitä, miten maahanmuuttajien vastaanotto tulee EU:ssa hoitaa, on jatkuvasti ajankohtainen. Vaikka asiasta on puhuttu jo vuosikausia, EU ei ole vieläkään saanut tehtyä yhteistä päätöstä siitä, mitkä olisivat toimivia ratkaisuja maahanmuuttajien vastaanottamisessa.

Wahlbeckin mukaan tutkijat ovat panneet merkille, että paikallistasolla on usein hyvät valmiudet ottaa vastaan pakolaisia ja että kaikissa tutkituissa maissa oli esimerkkejä toimivista paikallisista ratkaisuista.

– Ongelmana ei ole ollut vastaanotto sinällään, vaan suuri kysymys siitä, miten vastuu jaetaan EU-maiden kesken ja maiden sisällä eri alueiden ja kuntien kesken. Käsitykset oikeudenmukaisuudesta ovat varsin erilaisia.

Vastuun jakautumista koskeva kysymys on keskeinen EU:n tulevaisuudelle. Eräs EU:n perimmäisistä ajatuksista ja periaatteista on jäsenvaltioiden välinen solidaarisuus, mutta tässä kysymyksessä periaatetta ei selvästi noudateta.

– Pitäisi miettiä, mitä solidaarisuus tarkoittaa. Tarkoittaako se, että turvapaikanhakijat tulee jakaa tasaisesti eri maihin? Vai että taloudelliset kustannukset pitää jakaa? Vai että turvapaikanhakijoihin liittyvät työtehtävät jaetaan?

– Eri maiden ja paikallisten yhteisöjen edellytykset voivat vaihdella paljon. Mikä on siis oikeastaan solidaarista, kun edellytykset ja mahdollisuudet ovat niin erilaiset?

Ongelmat eivät ratkea lainsäädännöllä

Tutkijoiden yksiselitteisen suosituksen mukaan paikallistaso pitää ottaa aiempaa enemmän huomioon päätöksenteossa, koska käytännön työtä tehdään kuitenkin paikallisesti. Tämä on myös välttämätöntä, jos halutaan löytää ratkaisuja, joita pidetään solidaarisina.

– Emme usko, että ratkaisu löytyy lainsäädännöstä ja entistä suuremmasta pakkoharmonisoinnista. Peräänkuulutamme pikemminkin lisää yhteistyötä eri hallinnon tasojen välille, Wahlbeck sanoo.

Tutkijoiden suosituksesta huolimatta kehitys näyttää kuitenkin kulkevan päinvastaiseen suuntaan. EU-komissio harkitsee tiettyjen vastaanottoa säätelevien direktiivien muuttamista asetuksiksi eli sitovaksi lainsäädännöksi. Tämä olisi konkreettinen askel kohti lisävalvontaa ja ylhäältä alaspäin suuntautuvaa johtamista, mikä voi osoittautua virhelaskelmaksi.

– Luotamme liikaa siihen, että EU-komissio voi ratkaista ongelmat määräyksillä. Se voi osoittautua pikemminkin haitalliseksi, jos monet nousevat vastarintaan. Varsinkin itäisissä jäsenmaissa vastustetaan ”Brysselin teknokraattien päätöksiä”. Kansalaisten on helpompi hyväksyä päätökset, kun ne on tehty ainakin osittain paikallisesti.