Kun hallitus haluaa muuttaa jotain lakia tai laatia uuden, ehdotus kiertää aina aiheen parissa työskentelevän valiokunnan kautta. Valiokunta tekee taustatyön säädettävästä laista ja laatii sen pohjalta esityksen eduskunnalle. Eduskunta joko hyväksyy tai hylkää ehdotuksen.
Kuulemiset ovat olennainen osa valiokunnissa tehtävää valmisteluprosessia ja suomalaista oikeusjärjestelmää. Kuulemisissa valiokunnat varmistavat, että uusi laki sopii yhteen vanhojen kanssa, ei loukkaa asianosaisia ja noudattaa esimerkiksi perustuslakia ja eurooppaoikeutta.
Hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpäätä on pyydetty eduskuntaan kuultavaksi 1980-luvun puolivälistä alkaen. Hän on kärkipäässä Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan tutkijoiden kuulemistilastoissa.
− Kuulemisia on kertynyt uralleni toista tuhatta, pääasiassa perustuslakivaliokunnassa, mutta myös hallinto- ja lakivaliokunta ovat pyytäneet asiantuntija-arvioita. Olen ollut mukana valmistelemassa oman alani keskeisiä lakeja, mistä on ollut suurta hyötyä myös tutkimuksessa ja opetuksessa, Mäenpää kertoo.
Kuulemisprosessilla on tarkka kaava. Ennen kuulemista asiantuntijat saavat asiaa hoitavalta valiokunnalta asiakirja-aineiston, johon he tutustuvat. Tämä voi olla esimerkiksi hallituksen esitys. Sen perusteella asiantuntijat tekevät tarvittavat taustatyöt ja kirjoittavat omat lausuntonsa. Kuulemisessa he esittävät näkemyksensä ja vastaavat tarvittaessa kysymyksiin.
Mäenpään tutkimukset liittyvät erityisesti hyvään hallintoon ja oikeusturvan perusteisiin, julkisuusperiaatteeseen sekä julkishallinnon eurooppalaisiin puitteisiin ja perus- ja ihmisoikeuksiin julkisessa toiminnassa.
Hänen mukaansa asiantuntijoiden panosta lainsäädäntötyössä arvostetaan.
− Kyllä mielestäni nykyään ymmärretään, että toimiva lainsäädäntö edellyttää asiantuntijoiden tietoa ja että poliitikot sitten taas päättävät poliittisista linjauksista.
Ajantasainen tutkimus takaa asiantuntevan lausunnon
Kuulemisissa valiokunnat kutsuvat paikalle erilaisia ryhmiä, joiden näkemykset, tiedot ja kokemukset ovat käsiteltävän aiheen kannalta olennaisia. Kuultavat voivat olla esimerkiksi yrityksiä, järjestöjä, yksittäisiä kansalaisia, joihin muutos vaikuttaa, tai asiantuntijoita, joiden alaa käsitelty aihe on.
Ansioituneet oikeustieteen tutkijat ja professorit saavat kutsuja kuulemisiin usein. Heidän tehtävänsä on arvioida, miten lakialoitteet sopivat yhteen muiden lakien kanssa.
Oikeustieteellisen tiedekunnan valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojasella on taustallaan 30 vuotta perustuslain ja EU-oikeuden tutkimusta. Hän käy eduskunnan istuntoaikoina eduskunnassa ja valiokunnissa kuultavana parhaimmillaan useampia kertoja viikossa. Ojasen tutkimusaiheet koskevat perustuslakia, eurooppaoikeutta ja ihmisoikeuksia.
Vaikka ulkomaiset kollegat usein ihmettelevät kuulemiskäytäntöjä, Ojanen ei voi kuvitella, että hän kieltäytyisi osallistumasta kuulemisiin professorintyönsä tutkimus- ja opetusvelvoitteista huolimatta.
− Ulkomailla perustuslainmukaisuutta valvoo usein tuomioistuin, mutta täällä virheet yritetään välttää jo ennakkoon. Mielestäni perustuslain valvonnalta putoaisi pohja pois, jos tutkijat ja professorit eivät kävisi kuulemisissa. Minulle eduskuntakuulemiset ovat kansalaisvelvollisuus. Kysymys on kuitenkin kansanedustuslaitoksesta, joka on ylin valtioelimemme.
Viime aikoina Ojasta ovat työllistäneet muun muassa mediassakin paljon esillä olleet sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistamiseen liittyvät lakiesitykset, tiedustelulakipaketit ja kansalaisuuden menettämistä käsittelevät esitykset.
− Antamani lausunnot ovat koskeneet muun muassa sosiaalisia oikeuksia, tietosuojaa, notifikaatiota, yhdenvertaisuutta ja ympäristönsuojelua, professori kertoo.
Kuulemista varten Ojanen käy läpi aiheeseen liittyviä päätöksiä ja ennakkotapauksia. Hän tutkii lakeja ja kertaa esimerkiksi perustuslakivaliokunnan aiempia lausuntoja tai tutkii ihmisoikeusasioissa Euroopan tuomioistuimen ihmisoikeuskäytäntöjä ja tuomioistuimen tapaa tulkita lakeja. Tärkeää on myös käsiteltävän uudistuksen vertailu kansainvälisen lainsäädännön kenttään.
− Tismalleen samasta aiheesta ei juuri koskaan järjestetä useampaa kuulemista, mutta sote- ja tiedustelulakipaketit ovat tässäkin poikkeus. Saatan antaa lausunnon samasta lakiehdotuksesta useista eri näkökulmista. Olen esimerkiksi arvioinut sote-ja tiedustelulakipaketteja sekä perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten että EU-oikeuden näkökulmista, Ojanen toteaa.
Tutkijat turvaavat perustuslainmukaisuuden
Eniten Ojanen saa kutsuja perustuslakivaliokuntaan. Suomessa perustuslainmukaisuuden valvonta keskittyy lain säätämisvaiheeseen ja siksi valiokunta on erityisen tärkeä.
− Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että lakiehdotukset paranevat perustuslakivaliokunnan prosessin pohjalta, Ojanen toteaa.
Professori pitää suurena harhakäsityksenä julkisuudessa toisinaan esitettyjä väitteitä siitä, että lakiehdotukset törmäisivät säännönmukaisesti perustuslakiin. Suurin osa hallituksen esityksistä menee hänen mukaansa perustuslakivaliokunnasta joko sukkana läpi tai yksittäisten pykälien sanamuotoja viilaamalla.
− Perustuslakivaliokunta on antanut yli 300 lausuntoa vuoden 2013 jälkeen. Vain vajaat kymmenen kertaa lakiehdotuksen voidaan sanoa ”kaatuneen” perustuslakiin. Näistä viisi on ollut niin sanottua sotea. Viime vaalikaudella sote kaatui kaksi kertaa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa esille tuotuihin perustuslakiongelmiin. Tällä vaalikaudella perustuslakivaliokunta on antanut kolme lausuntoa soten perustuslakiongelmista. Viimeisimmillä kierroksilla kyse oli siitä, toteuttavatko hallituksen antamissa vastineissa esitetyt muutosehdotukset riittävästi perustuslakivaliokunnan huomautuksia sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnoksiin, Ojanen kertoo.
Soten lisäksi perustuslakivaliokunta on joutunut puuttumaan muun muassa työttömille maahanmuuttajille esitettyyn alempaan työttömyyspäivärahaan. Valiokunta katsoi, että ehdotus on perustuslain yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyn vastainen, eikä hallitus kyennyt esittämään ehdotukselle perustuslain kannalta hyväksyttäviä perusteita.
Perustuslakia valvovat elimet asettavat poliittiselle vallankäytölle rajat
Valiokuntien ja eduskunnan kuultavina käyviin asiantuntijoihin kohdistuva nimittely on noussut viime vuosina julkisuudessa esille. Ojanen tunnistaa ilmiön.
− Eduskunnan pöytäkirjoista ja lehdistä voi lukea, että minuakin on kutsuttu nimeltä kahdenkymmen vuoden ajalla laidasta laitaan milloin DDR-mieliseksi, kommunistiksi, perusoikeusfundamentalistiksi, viherpiipertäjäksi tai kuningasmieliseksi oikeistolaiseksi, hän naurahtaa.
Ojanen haluaa kuitenkin korostaa, että kyse on marginaali-ilmiöstä. Eniten kommentit kertovat hänen mukaansa niiden esittäjistä.
− Jos asia-argumentit tuntuvat loppuvan ja muuta ei keksitä, asiantuntijoiden objektiivisuutta yritetään horjuttaa käymällä henkilöihin tai heidän henkilöhistoriaansa kiinni.
Ojasen mukaan kovan kielenkäytön taustalla vaikuttaa todennäköisesti se, että perustuslakia valvovat elimet asettavat poliittiselle vallankäytölle äärirajat: Ajoittain perustuslakituomioistuimet tai -valiokunnat joutuvat ikään kuin erotuomarin roolissa nostamaan keltaisia tai punaisia kortteja poliitikoille, jos heidän ”pelinsä” ei pysy perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määrittelemällä pelikentällä.
− Toivottavasti meillä ei kuitenkaan mennä koskaan samaan suuntaan, mitä esimerkiksi Puolassa. Siellä parlamentissa vallankahvassa olevat poliitikot eivät ole tyytyneet pelkästään haukkumaan tai nimittelemään korkeimpien oikeuksien jäseniä. Itse perustuslakia on ryhdytty muuttamaan tai vaihdettu tuomareita, jotka ovat perustuslakia valvovien elinten jäseniä, hän jatkaa.
Entä mitä Ojasen mielestä tulisi ottaa lainvalmistelun näkökulmasta opiksi taannoisesta sote-uudistuksen kariutumisesta?
− Näin massiivisen luokan reformien valmisteleminen edellyttää riittävää perehtymistä, valmisteluaikaa sekä puoluepoliittiset rajat ylittävää tukea. Sote myös osoitti, ettei eduskunnan lainsäädäntötyötä voida sitoa hallituksen aikatauluihin. Kun sotessa havaittiin perustuslakiongelmia, korjauksia jouduttiin koko ajan tekemään liian kireillä aikatauluilla.