Kun turvapaikkapolitiikka ei tyydytä, vastuu vieritetään juridiikan harteille

EU:n turvapaikkajärjestelmää kritisoidaan usein vanhentuneeksi. Suurin ongelma ei ole säädöksissä tai niiden tulkinnassa vaan siinä, etteivät jäsenmaat pääse poliittiseen yhteisymmärrykseen, sanoo tutkija Milka Sormunen.

Vastaako EU:n turvapaikkajärjestelmä enää nykypäivän realiteetteja? Viime vuosina usein toistuneen kritiikin mukaan EU:n turvapaikkajärjestelmä ja siihen liittyvät sopimukset ovat vanhentuneet, ja niitä pitäisi päivittää vastaamaan tämän päivän olosuhteita ja vaatimuksia.

Valtiosääntöoikeuteen ja eurooppaoikeuteen erikoistunut tutkijatohtori Milka Sormunen kiinnitti ilmiöön huomiota, kun presidentti Sauli Niinistö pohti ulkopoliittisessa linjapuheessaan elokuussa 2021 vanhojen sopimusten soveltuvuutta nykypäivän olosuhteisiin. Niinistö kyseenalaisti EU:n kykyä pitää kiinni kunnianhimoisista periaatteistaan muuttoliikkeen paineen alla. Sormunen huomasi, että vastaavaa kritiikkiä esiintyy muissakin EU-maissa, ja halusi tutkia tarkemmin ”vanhentumiskritiikiksi” kutsumaansa ilmiötä.

­– Lähtökohtanani oli tutkia, mitä vanhentumisella tarkoitetaan. Huomasin, että vanhentumiskritiikki on usein aika epämääräistä ja kritiikissä harvemmin määritellään, mitä tarkalleen kritisoidaan tai mitä johtopäätöksiä sen perusteella tulisi tehdä, Sormunen sanoo.

Työkaluja on, tahtoa ei

EU:n turvapaikkajärjestelmässä on ilman muuta puutteita, Milka Sormunen sanoo. Niistä selkein ja akuuteimmin korjausta vaativa on Dublin-mekanismi, jonka mukaan turvapaikkahakemus on käsiteltävä siinä maassa, jossa hakemus on ensimmäisenä tehty. Tämän seurauksena EU:n rajavaltiot ja suosituimmat kohdemaat kuormittuvat paljon muita maita enemmän.

Mekanismin uudistamiseen ei ole olemassa minkäänlaisia juridisia esteitä – poliittisia sitäkin enemmän. EU-komissio on esitellyt konkreettisia parannusehdotuksia, joista ehkä keskeisimpänä vuoden 2020 ehdotus uudeksi yhteisvastuumekanismiksi, mutta poliittista tahtoa epäkohtien korjaamiseen ei ole löytynyt. Esimerkiksi Puola ja Unkari ovat jarruttaneet esityksiä tasaisemmasta vastuunjaosta.

– En ole kovin optimistinen sen suhteen, että vastuunjaosta saataisiin mitään mullistavia uudistuksia aikaiseksi, sanoo Sormunen.

EU:n jäsenvaltiot ovat varsin yksimielisiä siitä, että turvapaikkajärjestelmä kaipaa uudistusta, mutta mailla on hyvinkin erilaisia toiveita siitä, mihin suuntaan järjestelmää pitäisi kehittää. EU on turvapaikkapolitiikassaan pyrkinyt siihen, että kaikkien päätösten tulee olla yksimielisiä, mikä usein johtaa siihen, että lopputulema on laiha kompromissi.

– Määräenemmistöä ei haluta käyttää päätöksissä, koska aihe on poliittisesti niin herkkä. Määräenemmistöpäätöksissä riskinä voi olla, että kaikki jäsenvaltiot eivät halua sitoutua niihin.

YK:n pakolaissopimus kestänyt aikaa hyvin

EU:n oma turvapaikkalainsäädäntö pohjaa YK:n pakolaissopimukseen sekä ihmisoikeussopimuksiin. Nämä sopimukset määrittävät pitkälti EU:n liikkumavaran. Ne myös nivoutuvat yhteen, eikä käytäntöjä ole mahdollista muuttaa ratkaisevasti yhtä sopimusta muuttamalla. Esimerkiksi palautuskiellosta ei ole mahdollista irtautua, koska se sisältyy niin moneen sopimukseen.

YK:n pakolaissopimus on vuodelta 1951, eli se on saavuttanut eläkeiän. Sormusen mukaan sopimus on kuitenkin ikääntynyt arvokkaasti ja on varsin käyttökelpoinen nykypäivän olosuhteissa. Väitteet, ettei se soveltuisi laajamittaiseen pakolaisuuteen, ovat historiattomia.

– Sopimus on tehty vastaamaan toisen maailmansodan jälkeiseen pakolaisuuteen, jolloin Euroopassa oli miljoonia pakolaisia. Sopimus on nimenomaan laadittu laajamittaista pakolaisuutta ajatellen, ja se on muotoiltu eurooppalaisista lähtökohdista.

Toki tässäkin sopimuksessa on puutteensa. Esimerkiksi sopimuksessa keskeinen vainon käsite soveltuu varsin huonosti ilmastonmuutoksen aiheuttamaan siirtolaisuuteen. Päivitykset pakolaissopimukseen ovat joka tapauksessa hyvin epätodennäköisiä; edes EU-maat eivät keskenään pääse yhteisymmärrykseen turvapaikkapolitiikasta, ja sovun saavuttaminen koko maailman mittakaavassa nykyisessä poliittisessa ilmapiirissä on vielä monin verroin hankalampaa.

Fokus siirtynyt muuttoliikkeen kontrollointiin

Ajatus siitä, että poliittiset vaikeudet EU:n sisällä voisi ratkaista päivittämällä lainsäädäntöä on Sormusen mukaan nurinkurinen, sillä lainsäädäntöä ei uudisteta ilman poliittista yhteisymmärrystä.

– Keskustelussa kritiikki kohdistuu usein turvapaikkalainsäädäntöön tai sopimuksiin ja jättää huomiotta poliittisen puolen, vaikka turvapaikkapolitiikka on nimenomaisesti politiikkaa.

Kun EU on kompastellut sisäisesti poliittisen yhteisymmärryksen puuttuessa, turvapaikkapolitiikan fokus on siirtynyt muuttoliikkeen kontrolloimiseen. Unioni on viime vuosien aikana pyrkinyt vaikeuttamaan pääsyä turvapaikkajärjestelmän piiriin erilaisin keinoin. Päästyään EU:n rajoille turvapaikanhakija saa tietyt oikeudet, joiden aktivoitumista EU on pyrkinyt välttämään vaikeuttamalla pääsyä turvapaikkaprosessiin.

Tätä linjaa EU on oikeuttanut ulospäin muun muassa esittämällä pakolaisuuden turvallisuusuhkana, poikkeuksena, joka oikeuttaa poikkeukselliset toimet.

Käytännössä linjaa on toteutettu paitsi kiristämällä rajapolitiikkaa myös solmimalla palautussopimuksia ja epävirallisia palautusjärjestelyitä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Esimerkiksi Turkin kanssa on tehty järjestely, jossa Turkki sitoutuu korvausta vastaan estämään turvaa hakevien liikkumisen Eurooppaan.

– Kun EU on omissa sopimuksissaan sitoutunut noudattamaan pakolaissopimuksen ja ihmisoikeussopimusten säännöksiä, niin näen varsin ongelmallisena, jos käytännössä tehdäänkin muuta, Sormunen sanoo.

Toimintatapa ei ole kyseenalainen ainoastaan periaatteellisesti, vaan toimimalla näin EU on tullut luoneeksi työkalun, jonka avulla EU:n ulkopuoliset maat voivat painostaa unionia.

– Kun EU ryhtyy kaupankäyntiin ja esittää siirtolaisuuden uhkana, se paljastaa samalla oman haavoittuvuutensa. Näin ollen unionin ulkopuoliset maat, esimerkiksi Turkki, tietävät, millä painostaa.

Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa on tuonut uusia käänteitä turvapaikkapolitiikkaan. Tällä kertaa EU-maat löysivät nopeasti yhteisen sävelen, ja tilapäisen suojelun direktiivi aktivoitiin ukrainalaisia varten vähän yli viikossa. Käytännössä direktiivi tarkoittaa, että ukrainalaisten on paljon helpompi saada suojelua kuin muiden turvapaikanhakijoiden.

– Näen hyvin positiivisena, että poliittista tahtoa löytyi. Ukrainasta pakenevien kannalta turvapaikkaprosessin keventäminen on kaikin puolin hyvä asia. Jos asioita analysoi isommassa kontekstissa, on kuitenkin silmiinpistävää, että turvapaikkapolitiikassa on samanaikaisesti meneillään hyvin erilaisia kehityskulkuja.

 

Milka Sormunen on tutkinut, mihin kritiikillä vanhentumisesta tarkemmin viitataan ja missä määrin sen taustalla on perusteltuja huolia artikkelissaan ”Järjestelmä, oikeudelliset reunaehdot vai järjestelmään kohdistuvat odotukset? EU:n turvapaikkajärjestelmän vanhentumisen kolme tasoa” (Lakimies 3-4/2022). Sormusen tutkimus on osa professori Päivi Leino-Sandbergin johtamia SepaRope- ja RECONNECT-hankkeita.