Olet juuri ollut mukana julkaisemassa laajan Sitran selvityksen siitä, miten lakeja säädetään EU:ssa. Tämä nivoutuu tiiviisti omaan väitöstutkimukseesi asiantuntijatiedon vallasta ja lobbauksesta EU-päätöksenteossa. Miksi nämä teemat kiehtovat?
Olen kiinnostunut analysoimaan, kuka todella käyttää valtaa. Raportin tavoitteena on valtarakenteiden läpivalaisun kautta kasvattaa myös muiden kuin päätöksenteon eliitin mahdollisuuksia vaikuttaa. EU:hun on keskittynyt valtaa, joten siksikin se kiehtoo tutkimuskohteena. Moni kokee EU:n vaikeaselkoiseksi, mutta itselläni on se etu, että koko aiempi työurani ennen yliopistoa keskittyi EU-politiikkaan. Olen nähnyt lobbauksen omin silmin. Taustalla on myös idealismia: moni aikamme ongelma, kuten ilmastonmuutos, vaatii EU-tason yhteistyötä.
Merkittävä osa kansallisesta lainsäädännöstä on peräisin EU:sta, joten on hyödyllistä ymmärtää, miten kansallinen ja EU-päätöksenteko nivoutuvat toisiinsa. Tästä tulee kuitenkin helposti mieleen monimutkaiset prosessikaaviot. Miten tiivistäisit päätöksenteon marssijärjestyksen ja eri toimijoiden roolit?
Selvitys sisältää prosessikaavioita, joiden kautta yritän avata yksinkertaistaen monimutkaisia prosesseja. Vahvasti yksinkertaistaen Euroopan komissio asettaa EU:n agendan ja parlamentti ja ministerineuvosto päättävät yhdessä valtaosasta lainsäädäntöä. Parlamentissa avainasemassa ovat puolueryhmät, jotka eivät seuraa hallitus–oppositio-politiikkaa, toisin kuin eduskunta. Neuvostossa valtaa käyttävät jäsenmaat. Selvitys keskittyy Suomen EU-päätöksentekoon, jossa on kyse virkamies- ja hallitusvallasta. Eduskunnan asema on teoriassa tärkeä, mutta käytännössä näen sen vallassa puutteita, erityisesti suhteessa EU-agendanmuodostukseen vaikuttamisessa. Tiivistetysti ministeriöt vastaavat EU-kannanmuodostuksen valmistelusta. Kantoja sovitetaan yhteen EU-asioiden jaostoissa, mutta tärkein päättäjä on EU-ministerivaliokunta. Tämän jälkeen eduskunnan suuri valiokunta, erikoisvaliokuntia kuultuaan, viimeistelee valtioneuvostoa ohjaavan linjan.
Tarkastelet selvityksessä EU-päätöksentekoprosessia sekä muodollis-juridisesta että poliittisesta näkökulmasta. Mikä on näiden keskeinen ero? Kertooko ensin mainittu sen, miten asioiden tulisi mennä, ja jälkimmäinen kuvaa puolestaan käytäntöä?
Nämä näkökulmat kietoutuvat toisiinsa ja niitä on vaikea erottaa. Karkeasti kuitenkin näin: muodollis-juridinen merkitsee, mitä lait ja säännöt päätöksenteosta kertovat, eli miten asioiden virallisesti kuuluu mennä. Poliittiseksi tai lopullisessa selvityksessä epäviralliseksi kutsutaan sitä, mitä säännöistä ei voi lukea, esimerkiksi eduskunnassa valiokuntaryhmien ja valiokuntavastaavien ja parlamentissa esittelijöiden ja varjoesittelijöiden merkittävät roolit. Kuvaan myös lobbausta. Molempien näkökulmien kohdalla arvioin, kuka todellisuudessa käyttää valtaa. Suomessa EU-asioissa se on virkamiehet ja hallitus.
Toteat, että suomalaista EU-päätöksentekoa on pidetty yhtenä EU:n parhaista. Olemme siis ilmeisesti tässäkin mallioppilaita. Tuot selvityksessä esiin, että etenkin kansalaisuuden osallisuudessa riittää kuitenkin kehitettävää. Mitkä ovat siinä keskeiset ongelmat ja miten lainsäädännön demokraattisuutta voisi konkreettisesti vahvistaa?
Yritämme ravistella tätä yleisesti toistettua ”totuutta”. Suomalainen malli on hyvä hallituksen ja virkakunnan näkökulmasta: se sovittaa yhteen kannat pitäen kiinni pitkistä linjoista. Tyytyväisyys prosessiin kuitenkin ehkäisee sen kehittämistä. Identifioimme neljä isoa kehittämiskohdetta: kansalaisten osallistamisen puute, eduskunnan heikko rooli ennakkovaikuttamisessa, tarve lisätä suomalaista ennakkovaikuttamista ja prosessidatan vajavainen käyttö. Olemme ylpeitä eduskunnan vahvasta asemasta verrattuna muihin EU-jäsenmaihin. Eduskunnan valta kuitenkin painottuu prosessin loppupäähän, kun kansanvallan näkökulmasta eduskunnan tulisi olla EU-politiikan agenda muodostaja.
Ravistelemme myös käsitystä EU:sta etäisenä. Todellisuudessa kansalaisen osallistamisen rakenteet ovat paremmassa kunnossa EU:ssa kuin Suomessa (mm. EU:n kansalaisaloite, komission lukuisat kuulemiset, asiakirjojen julkaiseminen ja parlamentin valiokuntatyön avoimuus). EU-asiat ovat Suomessa iskostuneet ulkopolitiikan diplomatian alalle, jossa korostuu luottamuksellisuus. Vaikka me olemme ylpeitä avoimuudesta, EU-asiat käsitellään lähinnä suuren valiokunnan suljettujen ovien takana. Kansallisen EU-päätöksentekoprosessin seuraaminen on vaikeaa ja asiakirjoja ei ole kaikista kohdista helposti saatavilla. Ongelmaa vahvistaa myös heikko medianäkyvyys. Yksi keskeinen kehittämisehdotuksemme on valtioneuvoston ja eduskunnan yhteinen sivusto, jossa päätöksentekoprosessia voisi seurata ja asiakirjoja saada kuten parlamentin legislative train -sivustolla. Selvityksessä tuodaan esille muitakin kehitysideoita.
Toinen mainitsemasi skarppaamista vaativa alue on ennakkovaikuttaminen. Tarkoittaako tämä sitä, että Suomessa juostaan usein kiinni jo liikkuvaa junaa, eli reagoidaan liian myöhään, mikä kaventaa vaikuttamismahdollisuuksia?
Kyllä. Erityisesti EU-agendan muodostamisessa (mm. komission viisivuotissuunnitelma ja työohjelma) ja aloitteiden käsittelyssä, eli ennakkovaikuttamisessa olisi parannettavaa. Olennaista on priorisointi. Se tulisi tehdä yhdessä avoimesti eduskunnan kanssa EU-selonteon laatimisen yhteydessä. Nykyinen hallitus on luopunut vuosittaisista avaintavoitteista. Niitä tarvitaan ministeriöiden vuotuisten strategioiden ohella, mutta ne eivät voi olla listoja kaikesta mahdollisesti toiminnasta. Eduskunta tulisi saada aidosti mukaan ennakkovaikuttamiseen, joten siitä pitäisi laatia enemmän E-kirjeitä.
Olet tehnyt selvityksen yhteistyössä Sitran kanssa. Ajatuspajojen rooli päätöksenteossa on itsellesi myös tutkimuskohde. Tämä lienee siis ollut monella tapaa herkullinen yhdistelmä. Mitä opit työskentelytavasta ja mitkä olivat erityisen kiinnostavia havaintoja suhteessa yliopistotutkijan arkeen?
Kyllä, tutkimusaineisto kasvaa! Työskentely on hyvin erilaista: omia näkemyksiään voi esittää vapaammin, tosin perustan ne tutkimukseen, omiin havaintoihin ja Sitran taustalla tekemään asiantuntijaraporttiin. Koen tämän tutkijalle mielekkäänä tapana vaikuttaa yhteiskunnalliseen keskusteluun ja politiikan käytäntöihin. En olisi selvinnyt tehtävästä ilman aiempaa työkokemustani EU-asioissa. Selvitys on siinäkin mielessä erilainen, että siellä on mukana omia kokemuksiani elävöittämässä tekstiä. Kiinnostavaa nähdä, miten tällainen selvitysmuoto otetaan vastaan.
Selvitys on Suomen kontekstissa monella tapaa uraauurtava. Mikä on mielestäsi sen keskeinen anti tutkimuksen, opetuksen ja yhteiskunnallisen keskustelun kannalta?
Tutkimuksen ja opetuksen kannalta näen hyödyllisimmäksi prosessikaaviot, jotka avaavat ja konkretisoivat sekä muodollista että epävirallista EU-päätöksentekoa. Koko prosessia ei ole aiemmin näin kuvattu. Yhteiskunnallisen keskustelun kannalta oleellisinta on tuoda esille, kuinka heikosti kansalainen pääsee osallistumaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon. Jos tähän puututaan, saattaa vähitellen myös EU-politiikka tulla yhtä normaaliksi keskustelu- ja vaikuttamiskohteeksi kuin kansallinen politiikka. Samoista asioista niissä on kuitenkin pohjimmillaan kyse.