Socialpolitiken i Finland reformeras nu exceptionellt mycket – de mest utsatta grupperna lider av takten

Regeringens socialpolitiska linjedragningar är sinsemellan motstridiga, säger professor Helena Blomberg-Kroll.

Utkomststödet flyttades från kommunerna till Folkpensionsanstalten FPA, aktiveringsmodell för arbetslösa har implementerats, grundlönsexperiment är på slutrakan och regeringen jobbar på att driva igenom en social- och hälsovårdsreform som strävar efter att omforma den offentliga förvaltningen i Finland på ett aldrig tidigare skådat sätt.

Dessa är exempel på socialpolitiska reformer där man istället för grundligt förarbete fokuserar på att utvärdera försöken i efterhand, säger Helena Blomberg-Kroll, professor i socialt arbete och socialpolitik vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet.

– Detta är problematiskt för de mest utsatta befolkningsgrupperna som ofta är målet för försöken, konstaterar hon.

Blomberg-Kroll har inom ramen för Finlands Akademi-finansierade konsortiet Tackling Inequalities in Times of Austerity  (TITA) granskat följder av stora socialpolitiska reformer i Finland. Speciellt har hon fokuserat på konsekvenserna av att utkomststödets grunddel överfördes från kommunerna till FPA i början av år 2017.

– Beslutet om förflyttningen av utkomststödet fattades av förra regeringen, men takten på experimenten har accelererat under nuvarande regeringsperiod. I få länder håller man på och reformerar socialpolitiken i samma grad som i Finland, säger Blomberg-Kroll.

Från personligt stöd till anonymiserat maskineri

Blomberg-Kroll har tillsammans med sina kolleger forskat i hur socialarbetare som tidigare arbetat med utkomststöd samt klienter som ansökt om utkomststöd upplevt förflyttningen av utkomststödets grunddel. Kommunerna sköter fortsättningsvis om det kompletterande och förebyggande utkomststödet.

– Till en början var socialarbetarna väldigt positivt inställda till reformen, eftersom de tänkte att FPA sköter det tekniska beviljandet av utkomststödet, vilket lösgör tid för dem att fokusera på klientarbete.

Övergångens präglades dock av stort kaos. Nu har det gått nästan två år sedan reformen och socialarbetarna får lägga mycket arbetstid på kompletteringar och på att reda ut situationer där klienterna råkat illa ut.

– FPA:s tolkningar och beslut om utkomststödet har lett till att allt fler klienter råkat ut för svåra situationer. Tidigare hade klienterna en namngiven socialarbetare de kunde vända sig till. Nu är systemet uppdelat i rådgivning och beslutsfattande, och personerna som ger klienter rådgivning och fattar beslut varierar också från gång till gång. Det är en radikal skillnad till det tidigare, säger Blomberg-Kroll.

En del upplever att anonymiteten i ansökningsprocessen är bra, medan andra är förtvivlade när de får olika besked från olika håll och inte har en person att diskutera med om beskeden och besluten.

– Experimentkulturens vinnare och förlorare är en viktig fråga att fundera på. Resursstarka personer klarar av vilka reformer som helst. Men målgrupperna för många socialpolitiska reformer är ofta de minst resursstarka grupperna.

Polarisering och fjärmande från samhället

Att ansöka om utkomststöd upplevs ofta som utpekande och stigmatiserande. I och med förflyttningen till FPA har antalet ansökningar ökat. Blomberg-Kroll tolkar det som att det är mindre stigmatiserande att söka om utkomststöd från FPA än från kommunernas socialtjänster. Däremot har polariseringen inom utkomststödstagarna ökat.

– I och med reformen verkar det ha skett en tudelning inom denna grupp mellan de mer resursstarka personerna som klarar sig i det digitala samhället och de övriga som är helt förlorade i detta nya anonyma system, säger Blomberg-Kroll.

Kriterierna för beviljande av utkomststöd har blivit mer jämlika i och med att besluten ligger hos FPA istället för hos olika kommuner. Handläggningen har dock blivit mer schablonmässig utan att individuella omständigheter hos de sökande beaktas, vilket har lett till försämringar för många, visar forskningsresultaten.

Många klienter som deltagit i forskningen är besvikna på myndighetsagerandet. Förtroendet till myndigheter har försvagat åtminstone hos dem som drabbats hårdast av reformen. Dessa är till exempel personer som haft svårt att söka om bidrag i det nya mer anonymiserade och digitaliserade systemet, eller de vars ansökningar fått avslag eller vars bidrag blivit sänkta.  

– Människor som blir väldigt besvikna på samhället och den hjälp som samhället erbjuder kan bli frustrerade och fjärmas från samhället. Då finns risken att dessa människor tar totalt avstånd till samhället och blir helt utan hjälp. Vad är följande steg? Det finns ilska och frustration bland många klienter och det är inte en bra grogrund för vidare samhällsutveckling.

Finland är experimentkulturens föregångare

Finland går i bräschen för att vara en utpräglad experimentstat inom socialpolitik.

– Få länder förefaller att experimentera lika mycket inom socialpolitiken samtidigt, säger Blomberg-Kroll.

Finland har valt en annan väg än sina grannar. I övriga Norden och i Europa har trenden varit att decentralisera socialpolitisk service. I Finland går vi åt motsatt håll till exempel då utkomststödets grunddel flyttades från kommunerna till FPA.

– Vi kastar hundra ägg i luften och ser vilka som landar var och vilka som håller och vilka som går sönder.

Blomberg-Kroll anser att regeringens försök också är sinsemellan motstridiga. Parallellt med grundlönsexperiment där tanken är en s.k. medborgarlön utan motprestation har regeringen infört en aktiveringsmodell som kräver motprestation i form av sysselsättningsfrämjande aktiviteter för att få arbetslöshetsunderstöd.

– Tidigare fanns en inbyggd idé om en viss linje och man följde en viss ideologi. Nu går man från det ena extrema förslaget till det andra. Ur socialpolitisk synvinkel är det svårt att förstå denna kultur, säger Blomberg-Kroll.

Finlands politik har tidigare varit konsensusinriktad medan man nu försöker ro i land reformer utan brett parlamentariskt stöd och utan att reformerna bereds i breda parlamentariska arbetsgrupper. Det har skett en ändring i kulturen, men vad beror det på?

– Jag tror att en bakgrundsfaktor ligger i den långt utdragna ekonomiska recessionen. Från att ha varit bäst i klass i ekonomiska förutsättningar, tillväxt och konkurrenskraft under ett tag har vi inte sedan recessionen 2008 återhämtat oss på samma sätt som många andra länder. Det har skapat en kultur av att vi nu på alla sätt försöker experimentera fram lösningar för att ändra på situationen, säger Blomberg-Kroll.

– Till experimentstatens karaktär hör också att det ska ske snabbt. Man hinner inte göra tillräckliga förberedande arbeten och utredningar, vilket man motiverar med att man först testar och sedan utvärderar och ändrar.

Preliminära resultat i utredningen om förflyttningen av utkomststödet tyder också på att reformernas framgång är helt beroende av hur ”gräsrotsbyråkraterna”, t.ex. socialarbetarna och handläggarna, internaliserar de nya idéerna, följer och implementerar dem. Dessa socialpolitiska reformer experimenterar trots allt med de mest utsatta befolkningsgruppernas liv.

En antologi om utkomststödsreformens konsekvenser kommer ges ut i FPA:s vetenskapliga referee-serie våren 2019.

Läs mer om: Nordisk välfärd