Symbioosi >> Vuotos >> Ympäristöministeriön lausunto

YMPÄRISTÖMINISTERIÖ MILJÖMINISTERIET
18.1.2002 12/431/2001

 

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN LAUSUNTO KEMIJOKI OY:N VALITUKSESTA VUOTOKSEN TEKOJÄRVEN JA VOIMALAITOKSEN RAKENTAMISTA SEKÄ VESISTÖN SÄÄNNÖSTELYÄ KOSKEVASSA ASIASSA


Ympäristöministeriö pitää voimassa aiemmin lausumansa ja esittää lausuntonaan Kemijoki Oy:n valituksen johdosta kunnioittavasti seuraavan. Lausunnossa käsitellään lähinnä valituksessa esitettyjä seikkoja, mutta joiltakin osin ministeriö on katsonut tarpeelliseksi lausua myös tietyistä valituslupahakemuksessa esitetyistä näkökohdista. Lausunnossa on pyritty noudattamaan valituksen mukaista rakennetta ja otsikointia. Samalla palautetaan asiakirjat ja läheteasiakirjat.


KEMIJOKI OY:N VAATIMUKSET

Ensisijainen vaatimus

Kemijoki Oy (jäljempänä yhtiö) on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus kumoaa oikeudenkäyntimenettelyssä tapahtuneen virheen vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden tekemän päätöksen myös siltä osin kuin se on katsonut, että samalla kumoutuisi vesioikeuden käsittelyratkaisu, joka koskee täydentävää kalataloudellista katselmustoimitusta. Yhtiö on vaatinut, että vesioikeuden päätös saatetaan voimaan ja määrätty katselmustoimitus suoritetaan loppuun.

Pohjois-Suomen vesioikeus on päätöksessään määrännyt kalataloutta koskevan täydentävän katselmuksen, koska se katsoi, että varsinaisessa katselmustoimituksessa oli jäänyt toimenpiteiden ja korvausten määräämisen edellyttämällä tavalla selvittämättä kalastolle ja kalastukselle aiheutuvat haitat. Vesioikeus kuitenkin katsoi, että selvitykset olivat riittäviä luvan myöntämisen edellytysten tutkimiseksi ja ratkaisi vesilain 16 luvun 24 §:n nojalla asian muilta kuin kalataloudelle aiheutuvien vahinkojen ja haittojen osalta. Vahinkojen ja haittojen korvaaminen perustuu niistä asianosaisille aiheutuviin taloudellisiin menetyksiin. Luvan edellytyksiä harkittaessa merkittäviä ovat sen sijaan nimenomaan sellaiset haitalliset muutokset, joita ei ole mahdollista korvata tai poistaa toimenpiteillä. Myös Vaasan hallinto-oikeus katsoi, että kalakantoihin kohdistuvat vaikutukset oli selvitetty riittävästi luvan edellytysten tutkimisen kannalta.

Yhtiön mukaan oikeudenkäyntimenettelyssä on tapahtunut virhe, koska Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti sillä, että allashanke heikentäisi merkittävästi allasalueen luonnonsuhteita ja vesiluontoa, missä kalatalousvahingoilla on huomattavan suuri merkitys. Yhtiö katsoo lisäksi, ettei sillä ole ollut mahdollisuutta tulla kuulluksi prosessissa hallinto-oikeuden päätöksen kalataloudellisista perusteluista, eikä se ole voinut esittää tätä koskevia valitusperusteita hallinto-oikeudelle.

Ympäristöministeriön käsityksen mukaan oikeudenkäyntimenettelyssä ei ole tapahtunut yhtiön väittämää virhettä. Ministeriö katsoo, että allashankkeesta ympäristön luonnonsuhteille ja vesiluonnolle ja sen toiminnalle aiheutuvat haitat on selvitetty riittävän perusteellisesti vesilain 2 luvun 5 ja 6 §:ien mukaisen lupaharkinnan kannalta. Hallinto-oikeus kumosi vesioikeuden pääratkaisun lupamääräyksineen vesilain 2 luvun 5 §:n nojalla. Samalla kumoutui luonnollisesti myös vesioikeuden käsittelyratkaisu, joka koski täydentävää katselmustoimitusta, jonka vesioikeus oli määrännyt rakentamisesta kalataloudelle aiheutuvien vahinkojen ja haittojen selvittämiseksi.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös annettiin sille vesioikeuden päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta. Yhtiöllä on ollut mahdollisuus antaa lausuntonsa valituksista sekä esittää kantansa asian ratkaisemiseen liittyvistä tutkimuksista ja muista tärkeänä pitämistään näkökohdista myös hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä. Sekä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa että suullisessa käsittelyssä esillä olivat myös kalatalousasiat siltä osin kuin kysymys oli luvan myöntämisen edellytysten tutkimisesta. Yhtiön väite siitä, että sillä ei olisi ollut mahdollisuutta tulla kuulluksi hallinto-oikeuden päätöksen kalataloudellisista perusteista, on näin ollen ympäristöministeriön käsityksen mukaan aiheeton.

Toissijainen vaatimus

Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lain väärän soveltamisen ja virheellisen laintulkinnan perusteella ja saattaa voimaan Pohjois-Suomen vesioikeuden päätöksen 29.2.2000. Ympäristöministeriö katsoo, että hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole tehty yhtiön väittämää virhettä, joten yhtiön valitus on tältäkin osin aiheeton.

Ympäristöministeriö katsoo, että Vuotoksen tekoaltaasta aiheutuisi vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Ministeriö yhtyy Vaasan hallinto-oikeuden käsitykseen siitä, että lupaedellytyksiä harkittaessa on arvioitava, voidaanko hankkeesta aiheutuvia vahingollisia ja haitallisia muutoksia lupamääräyksillä vähentää niin, että vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettu luvan epäämiskynnys ei ylity. Samoin kuin hallinto-oikeus, ympäristöministeriö katsoo, ettei lupamääräyksillä lisi voitu riittävästi vähentää hankkeen vahingollisia ja haitallisia ympäristövaikutuksia.

Yhtiö on katsonut valituksessaan virheellisesti myös, että Vaasan hallinto-oikeus on ratkaisussaan väärällä tavalla käsitellyt yhteiskunnallisten arvostusten muutoksia vesilain 2 luvun 5 §:ä tulkitessaan ja että päätösharkinta olisi pääasiassa poliittiselle päätöksenteolle kuuluva tarkoituksenmukaisuuskysymys.

Sen tutkiminen, aiheutuuko hankkeesta vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, on nimenomaan oikeudellinen kysymys. Vaikka vesioikeudellisessa päätöksenteossa joudutaan ottamaan kantaa myös yhteiskunnallisiin näkökohtiin, erityisesti arvioitaessa hankkeen tai sen vaikutusten yleistä merkitystä, on tällaistenkin kysymysten ratkaisemisen katsottu kuuluvan oikeudellisen harkinnan piiriin. Ympäristöministeriö viittaa lisäksi valtioneuvoston vuonna 1995 tekemään iltakoulupäätökseen ja sen tausta-aineistoon, joiden mukaan valtioneuvosto seuraa lupakäsittelyä. Niissä todetaan myös, että hankkeen kokonaisvaikutusten arviointi tulee parhaiten suoritetuksi vesioikeudellisessa lupakäsittelyssä (Vuotos-tarkistustyöryhmän muistio, kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 25/95 ja hallituksen iltakoulupäätös 22.11.1995).

Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että ministeriö on valittaessaan Pohjois-Suomen vesioikeuden päätöksestä vaatinut luvan kumoamista paitsi vesilain 2 luvun 5 §:n myös saman luvun 6 §:n nojalla sekä katsonut, että tekoaltaan rakentamisesta aiheutuisi myös vesilain 1 luvun 22 §:ssä tarkoitettua pohjaveden pilaantumista. Vaasan hallinto-oikeus ei ottanut kantaa näihin vaatimuksiin kumotessaan vesioikeuden päätöksen vesilain 2 luvun 5 §:n vastaisena. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankkeelle voitaisiin myöntää lupa vesilain 2 luvun 5 §:n estämättä, tulee ympäristöministeriön, samoin kuin muidenkin asianosaisten, valitukset tutkia myös siltä osin kuin ne jäivät Vaasan hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Seuraavassa ministeriö tarkastelee yksityiskohtaisemmin valituksessa esitettyjä asiakokonaisuuksia.


KEMIJOKI OY:N VAATIMUSTEN PERUSTELUT

1.Vaikutukset ympäristön luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon

1.1a. Yleistä allasalueen luontoarvoista ja niiden merkityksestä

Ympäristöministeriö viittaa alueen luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon sekä sen toimintaan kohdistuvien vaikutusten osalta Vaasan hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen ja muuhun aikaisemmin lausumaansa.

Yhtiön näkemys, että kokonaisuudessaan hanke ei heikennä tai vaaranna luonnon monimuotoisuutta, lajien esiintymistä tai lajien suotuisaa suojelun tasoa Suomessa tai edes Lapissa, on ministeriön käsityksen mukaan virheellinen.

Eliölajit säilyvät elinvoimaisina varmimmin siellä, missä lajeille sopivia elinympäristöjä on jäljellä verkostona ja riittävän laajoina kokonaisuuksina. Elinalueiden supistuminen ja pirstoutuminen ihmistoiminnan takia on yksi tärkeimmistä eliölajien uhanalaistumista ja häviämistä nopeuttavista tekijöistä tällä hetkellä. Olemassa oleva luonnonsuojelualueverkko muodostaa perustan lajien ja luontotyyppien suojelulle, mutta myös muilla suojelualueverkon ulkopuolella sijaitsevilla alueilla on tärkeä merkitys suojelulle. Esimerkiksi Keski-Lapissa suojelualueita ei ole kuin suhteellisen harvana verkostona.

Ympäristöministeriö on kokonaisuutena katsonut, että hankkeella on huomattavan haitallisia vaikutuksia ekosysteemeihin, elinympäristöihin ja niiden eliöstöön sekä alueen luonnonilmiöihin huomattavan laajalla alueella (242 km2). Suunniteltu hanke muuttaisi alueen luonnonolot täysin ja tuhoaisi pysyvästi monien eri ekosysteemityyppien, erityisesti maaekosysteemien eliölajiston. Lisäksi hankkeen erilaiset heijastusvaikutukset ulottuisivat itse allasaluetta laajemmalle erityisesti vesistövaikutuksina sekä monien eliölajien elinmahdollisuuksien muuttumisena. Nämä vaikutukset ovat ympäristöministeriön käsityksen mukaan VL 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja huomattavia, haitallisia ja laajalle ulottuvia vaikutuksia ympäristön luonnonsuhteissa.

Yhtiö korostaa valituksessaan myös sitä, että Vuotoksen aluetta ei ole sisällytetty aikaisempiin suojeluohjelmiin eikä viime vaiheessa myöskään Natura 2000 -verkostoehdotukseen. Ympäristöministeriö katsoo, että sillä sisältyykö Vuotos-alue Natura-verkostoon tai kansallisiin suojeluohjelmiin, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa tekoaltaasta ympäristön luonnonsuhteille aiheutuvien haitallisten muutosten merkitystä vesilain kannalta. Kansalliset suojeluohjelmat on hyväksytty hallinnollis-poliittisessa päätöksentekomenettelyssä, mihin ovat vaikuttaneet myös muut kuin ekologiset näkökohdat. Natura 2000 -verkoston valmistelussa sen sijaan alueiden valinnalta edellytetään yksinomaan luonnontieteellisiä perusteita.

Tältä osin on huomattava, että lopullista ratkaisua siitä, sisällytetäänkö Vuotoksen alue Suomen Natura 2000 -verkostoon, ei ole vielä tehty. Korkein hallinto-oikeus palautti valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi kysymyksen Kemihaaran soiden sisällyttämisestä Natura 2000 -verkostoon, koska se katsoi, ettei alueen poisjättämiselle verkostoehdotuksesta oltu esitetty riittäviä luonnontieteellisiä perusteita. Kysymystä Vuotoksen osalta ei ole käsitelty valtioneuvostossa, koska sitä ennen valmistelussa ollut Natura 2000 -verkostoehdotuksen täydennysesitys on kesken oikeuskanslerille tehtyjen kanteluiden johdosta. Ympäristöministeriö aloittaa Kemihaaran soiden osalta valmistelun, kun oikeuskanslerin ratkaisu asiasta on saatu ja edellä mainittu Natura 2000 -verkoston täydennysesitys on esitelty valtioneuvostossa.

Ministeriö katsoo, että yhtiö vähättelee valituksessaan perusteettomasti monin tavoin Vuotoksen suunnitellun allasalueen luontoarvoja. Vuotoksen alue on kiistatta erikoislaatuinen maisemaekologinen kokonaisuus, jonka merkittävimpiä osia ovat luonnonmukaisesti toimiva Ylä-Kemijoen pääuoma ja sen monimuotoiset ranta-alueet, kasvistollisesti ja linnustollisesti arvokkaat aapasuot ja niiden suotyyppien kirjo sekä merkittävä harjujakso, monet järvet ja pienvesistöt.

Selvitykset osoittavat, että Vuotoksen alue on sekä kasvillisuudeltaan että eläimistöltään rikas ja monipuolinen absoluuttisten laji- ja yksilömäärienkin perusteella. Alueen erikoispiirteenä on ravinteisten soiden, erityisesti lettojen ja korpien suuri osuus. Myös jo 1970-luvun selvityksissä Vuotoksen alueen luontoarvot tulivat kiistattomasti ilmi ja Vuotos todettiin omanlaatuiseksi osaksi ainutlaatuisesta luontokokonaisuudesta Kemijoen haarojen, ns. Kemihaaran alueella. Vuotoksen ja Kemihaaran muut suot eroavat toisistaan suuresti esimerkiksi kosteuden, ravinteisuuden ja kasvillisuuden sekä geomorfologisen rakenteen osalta, mikä seikka merkittävällä tavalla lisää aluekokonaisuuden arvoa.

Yhtiö on korostanut myös luontoarvojen merkittävyyden arvioinnin epävarmuuksia, koska Vuotoksen alueen ja Lapin muiden alueiden tiedon tasossa on eroja. Kuten edellä on todettu, kaikki määrätiedot luontotyypeistä ja lajistosta Vuotoksen alueella osoittavat suurta alueen luonnon monimuotoisuutta. Myös tehdyille eliölajien uhanalaisuusarvioille on vankka tietopohja. Lajien luokittelu ja uhanalaisuuden määrittely on tehty kymmenien asiantuntijoiden yhteistyönä koko maasta eri aikoina koottujen havaintojen ja kanta-arvioiden perusteella sekä eri lajeille soveliaiden elinympäristöjen määrän ja kehityksen arvioista. Tiedot Suomen elinympäristöistä, niiden määristä ja kehityksestä ovat niin kattavat, että keskeisten eliölajiryhmien määristä ja kehityksestä on voitu saada hyvä käsitys. Alueet eroavat aina toisistaan joidenkin lajien esiintymien ja paritiheyksien osalta jopa vuosittain. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että vain kaikkein lajirikkaimpien ja yksilörunsaimpien alueiden tuhoutuminen merkitsisi samalla vesilain tarkoittamia huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia.

1.1b. Allasalueen suot ja metsät

Yhtiö painottaa useissa kohdin Vuotoksen ympäristön luontoarvoja ja tekee virheellisiä vertailuja Vuotoksen alueen ja Lapin muiden arvokkaiden alueiden ekologisesta merkityksestä. Virheellisistä käsityksistä on osoituksena esimerkiksi se, että yhtiö katsoo Vuotoksen allasalueen lettojen käsittävän pinta-alaltaan Lapin Natura 2000 -verkostoehdotuksen letoista vain 7 %. Suomen ympäristökeskuksen asiantuntijoiden arvioiden mukaan Lapin Natura-alueilla on lettoja yhteensä noin 6 500 ha. Siten Vuotoksen letot vastaavat laajuudessaan yli 40 % Lapin Natura-alueilla sijaitsevien lettojen yhteenlasketusta pinta-alasta. Vuotoksen lettojen suurta määrää (noin 2 900 hehtaaria) ja merkitystä kuvaa myös, että esimerkiksi valtioneuvoston päätökseen sisältyvän koko Natura 2000 -verkostoehdotuksen ja ympäristöministeriön täydennysesityksen tietokannassa ilmoitetaan lettoja kaikkiaan 300 alueelta ja yhteensä noin 15 100 hehtaaria. Lisäksi on syytä todeta, että ns. Lapin kolmion ja Kittilän seudun lettokeskusten lettojen määrä on vähentynyt huomattavasti alkuperäisestä metsätaloustoimien ja pellonraivauksen takia, joten Vuotoksen alueen merkitys rehevien soiden kannalta on vain kasvanut.

Yhtiö väittää edelleen, että Vuotoksen alue on Lapille tyypillistä maisemaa perustelematta sitä tarkemmin. Kuten edellä on todettu, ministeriö katsoo, että tämä käsitys on virheellinen. Lisäksi voidaan todeta, että allasalueen reunaa seuraileva harjujakso muodostaa Kemijoen kohdalla syntytavaltaan poikkeuksellisen, valtakunnallista arvoluokkaa olevan Keminsaarten perinnemaisemakohteen. Lapin ympäristökeskuksen perinnemaisemainventoinnissa valtakunnallisia perinnemaisemakohteita on kuvattu Lapista 23 kohdetta (Kalpio, S. ja Bergman, T. 1999: Lapin perinnemaisemat. Alueelliset ympäristöjulkaisut 166. Lapin ympäristökeskus ja Metsähallitus. Rovaniemi. 263 s. ). Niistä itäisessä Lapissa on vain viisi, joista Keminsaarten ohella Mairisaari on myös Kemijoella lähellä Vuotosta. Keminsaaret on joen luonnonmukaisista tulvista riippuvainen alue, jossa esiintyy valtakunnallisesti uhanalaiset laaksoarho ja tataarikohokki sekä alueellisesti uhanalaiset pohjannoidanlukko, mäkikeltano ja siperianvehnä. Vuotoksen altaan rakentaminen tuhoaisi Keminsaaret ja vaikuttaisi haitallisesti myös Mairisaaren tulvaniittyihin. Arvokkaista perinneympäristöistä ei ole laadittu perinteistä suojelualueohjelmaa, koska ne pyritään suojelemaan ja hoitamaan pääosin sopimusperusteisesti ja valtion rahoitustuen avulla, maanomistajan omalla työllä.

Yhtiö toteaa lisäksi, että alueella ei ole suojelun arvoisia vanhoja metsiä. Kuitenkin töiden aloittamislupaa koskevassa asiassa yhtiö ilmoitti Vaasan hallinto-oikeudelle, että sen hallinnassa on aukeita uudistusaloja 2164 ha, vajaatuottoisia metsiä 1578 ha ja uudistuskypsiä metsiä 539 ha. Vajaatuottoisista ja uudistuskypsistä metsistä suurin osa on puustoltaan luonnontilaisia tuoreita kankaita tai korpia. Metsät ovat osin saarekkeina suolla ja osin joki- ja puronvarsien tulvametsiä. Ministeriö toteaa, että suojeluarvoja omaavien metsien kokonaismäärä on hakkuista huolimatta allasalueella edelleen huomattava ja ne muodostavat vesistöjen ja puustoisten soiden kanssa merkittäviä kokonaisuuksia erityisesti allasalueen itä- ja luoteisosissa. Katselmustoimituksen asiantuntija Räinän mukaan useimmat alueen metsien uhanalaisista ja harvinaisista lajeista ovat vanhojen ja varttuneiden havu- ja sekametsien lajeja. Metsät ovat oleellinen osa myös suolinnuston elinympäristöä.

1.1c. Kemijoki ja pienvesistöt

Ympäristöministeriö toteaa Kemijoesta ja pienvesistöistä sen, että Kemijokivarsi - toisin kuin yhtiö esittää - erottuu itäisen ja eteläisen eliölajistonsa vuoksi selvästi kahdesta muusta Lapin suurjoesta; Ounasjoesta sekä Tornion-Muonionjoesta. Lisäksi Kemijokivarren ainutlaatuisia, koko maassa voimakkaasti taantuneita luontotyyppejä ovat etenkin tulvametsät, tulvaniityt ja törmärannat. Allasalueella Ylä-Kemijoen rannat ovat tyypillisesti veden ja jään kuluttamia rantoja ja tulvarantoja, joilla elää niille ominainen kasvilajisto.

Yhtiö väittää virheellisesti valituslupahakemuksessaan luvussa 3.2.2, että koskiensuojelulakia (35/1987) säätäessään lainsäätäjä ei ole pitänyt jokiosuutta jokiluonnon suojelun kannalta niin arvokkaana, että se olisi tullut suojella voimalaitoksen rakentamiselta. Hallituksen esitys (HE 266/1984) muodostaa kokonaisuuden, jolla on virtaavien vesien suojelun kannalta valtakunnallinen merkitys. Lain tarkoituksena oli nimenomaan koskien suojelu voimalaitosrakentamiselta. Vuotoksen vaikutuspiirissä olevalla alueella ei ole varsinaisesti koskia vaan virtapaikat ovat pikemminkin nivoja. Lisäksi on huomattava, että koskiensuojelulakia ei säädetty yksinomaan luonnonsuojelullisista lähtökohdista, eikä se tästä syystä ole kattava kaikkien merkittävien virtavesistöjen suojelun kannalta.

1.1d. Palokangas-Rytivaaran harjualue

Yhtiö katsoo, että valtakunnalliseen harjujensuojeluohjelmaan kuuluva harjujakso ei menetä arvoaan altaan toteuttamisen johdosta, koska harjujakso ulottuu Vuotoksen ulkopuolelle. Väite on perusteeton, koska nimenomaan harjumuodostuman arvokkaimmat osat on sisällytetty kyseiseen valtakunnalliseen harjujensuojeluohjelmaan, joten koko harjujensuojelualue ja harjukokonaisuus menettäisi altaan rakentamisen myötä suurelta osin merkityksensä kuten Vaasan hallinto-oikeuskin on todennut.

1.1e. Eliölajisto

Vuotoksen alueen lintujen pari- ja yksilömäärät ovat alueen monimuotoisuuden vuoksi suuret. Yhtiön kesällä 2001 teettämä uusi linnustoselvitys ei tätä kumoa, vaikka siinä korostetaankin Vuotoksen ulkopuolisten soiden arvoa. Yksittäisistä lajeista muuttohaukka on merkittävin. Vuotoksen alue muodostaa osan Suomen suurimmasta muuttohaukkareviirien keskittymästä, johon kuuluvat kaikki Kemihaaran alueen vetiset suoalueet. Muuttohaukka on erittäin uhanalainen ja se on luonnonsuojeluasetuksen nojalla erityisesti suojeltava laji, jonka pesäpaikat tulee suojella. Haukkakannan ollessa alimmillaan Vuotoksen alueella ja Luiron soilla pesi jatkuvasti haukkoja, mikä osoittaa näiden soiden sopivuutta ja arvoa linnustolle elinympäristönä.

Vuotoksen merkitys on huomattava myös monen muun lintulajin koko pesimäkannan kannalta. Tässä lajistossa on suuri määrä esimerkiksi Euroopan yhteisöjen lainsäädännössä tunnustettuja tärkeitä lintulajeja, joiden esiintymiskeskittymät nimenomaan ovat arvokkaimpia. Alueelta on tavattu 22 lintudirektiivin 79/409/ETY liitteen I lajia, mikä on enemmän kuin monilla suojelualueilla. Esimerkiksi Natura 2000 -verkostoehdotuksen lintudirektiivin mukaisista erityissuojelualueista noin 120 on sellaista, joiden tärkeimmät luontotyypit ovat Vuotoksen tapaan suot, metsät ja lintujärvet. Näistä 20 alueella on lintudirektiivin liitteen I lajeja saman verran tai enemmän kuin Vuotoksessa. Suomen 451 erityissuojelualueen lintudirektiivin liitteen I lajien määrän keskiarvo on 12 lajia eli selvästi vähemmän kuin Vuotoksessa.

Yhtiö esittää lisäksi, että Natura 2000 -verkostoehdotukseen kuuluu Lapin läänistä 26 kohdetta, joiden perusteluissa on mainittu lettorikko. Näiden alueiden yhteispinta-alaksi todetaan 1 172 694 ha eli 50-kertainen Vuotoksen kokonaispinta-alaan verrattuna. Lettorikon esiintymät ovat kuitenkin yleensä pienialaisia lähdevaikutteisia lettoja. Kaikkien näiden soiden yhteispinta-ala, joilla on lettorikon esiintymiä, antaa täysin väärän kuvan lajin levinneisyydestä ja runsaudesta. Suomen ympäristökeskuksen uusimman arvion mukaan ehdotetuilla ja täydennysehdotukseen sisältyvillä Suomen Natura ?alueilla on yhteensä noin 100 lettorikon esiintymää, mikä vastaa noin viidesosaa lajin kaikista tunnetuista kasvupaikoista. Kattavuus on siten Euroopan yhteisöjen komission arvioissa käytetyn karkean 20 % riittävyyskynnyksen alarajalla. Alueellisesti lettorikon suojelualueita on vähiten Keski? ja Länsi?Lapin alueilla (selvästi alle 20 % kaikista esiintymistä Naturassa), parhaiten Kuusamon alueella.

Vuotoksen alueella on Keski-Lapin runsaimmat lettorikon esiintymät. Lettorikon suojelutasoa ei voi luontodirektiivin 92/43/ETY määritelmän mukaan pitää suotuisana, jos sen luontaiset elinympäristöt, luontainen levinneisyysalue sekä suuri osa populaatioista on vähenemässä. Osassa levinneisyysaluetta ja pienessä osassa populaatioita toteutettava suojelutilanteen parantaminen ei muuta lajin suojelutasoa suotuisaksi. Siksi yhtiö on väärässä väittäessään, että lettorikon suojelutilanne tulee paranemaan vastikään käynnistyneen, 13 Natura-aluetta koskevan EU-Life-hankkeen myötä ja että lajin suotuisan suojelun taso ei heikkene Lapissa Vuotoksen rakentamisen seurauksena.

Vuotoksen alueella on lisäksi yli puolet monien vaateliaiden lajien, kuten kaitakämmekän, lapinkämmekän, röyhysaran, mäkikeltanon ja tataarikohokin Keski-Lapin tunnetuista esiintymistä. Alueella esiintyy myös useita uhanalaisten lajien II seurantaryhmän ns. kansainvälisiksi vastuulajeiksi nimeämiä lajeja, joiden suojelusta Suomella on koko Euroopan laajuisesti erityinen vastuu. Tällaisten lajien Suomen kanta edustaa vähintään 15-20 % osuutta koko Euroopan kannasta. Tällaisia Vuotoksella ovat yksi nisäkäs-, 27 lintu-, 2 perhos-, 13 putkilokasvi- ja 14 sammallajia. Uhanalaisten suokasvillisuustyyppien lukumäärälläkin (10 kpl) mitaten alue nousee Pohjois-Suomen parhaimpien suojelualueiden rinnalle.

Ympäristöministeriö katsoo, että vaikka yksikään tunnettu laji ei häviä Suomesta Vuotoksen rakentamisen johdosta, lukuisten lajien Keski-Lapin kantoja uhkaa heikkeneminen sekä monien yksittäisten elinvoimaisten populaatioiden tuhoutuminen, koska Vuotoksen alueella esiintyy suuri määrä alueellisesti ja valtakunnallisesti uhanalaisia eliölajeja. Eliölajien uhanalaisuus on häviämisennuste, jossa jokaisen esiintymän tuhoutuminen lisää uhanalaistumista. Vuotoksen uhanalaisista eliölajeista merkittävimmät ovat lettojen ja niittyjen kasveja, joilla luontodirektiivin tarkoittama suojelutaso on Suomessa viimeisen kymmenen vuoden aikana muutenkin edelleen heikentynyt elinympäristöjen tuhoutumisen, heikentymisen ja eristäytymisen vuoksi.

1.2 Luontoarvot altaan ulkopuolella ja hankkeen vaikutukset niihin

Yhtiö esittää, että hankkeen vaikutukset eivät ulottuisi allasalueen ulkopuolelle ja että altaan rakentaminen vaikuttaisi tiettyjen eläinlajien elinmahdollisuuksiin vain vähäisesti ja suhteellisen lyhytaikaisesti. Ympäristöministeriö ei hyväksy tätä näkemystä ja katsoo, että Vuotos ja sen lähisuot muodostavat laajan, monipuolisessa vuorovaikutussuhteessa olevan aluekokonaisuuden. Jos tekoallas rakennetaan, alueen soiden muodostama kokonaisuus supistuu pinta-alaltaan noin puolella ja ainutlaatuinen Kemihaaran aluekokonaisuus tuhoutuu. Tämä vaikuttaa väistämättä myös Vuotoksen allasalueen ympäristön soihin ja muun muassa niiden linnustoon esimerkiksi lisääntyneenä kilpailuna pesimäreviireistä ja ruokailualueista. Allasalueella nyt elävät linnut joutuvat suurelta osin väistymään pysyvästi sopivien elinympäristöjen tuhoutuessa.

1.3 Hankkeen vaikutukset veden laatuun ja vesiluontoon

Yhtiön mukaan Vuotoksen altaan vesistövaikutukset lievenevät 3-5 vuoden jälkeen olennaisesti. Pohjois-Suomen vesioikeus antaa monipuolisemman käsityksen asiasta selostaessaan päätöksessään katselmuskirjan tekoallasmallin yhteenvetoa. Selostuksen mukaan Vuotoksen altaan veden laatu on huonoimmillaan 3-4 ensimmäisen vuoden aikana. Altaan veden happipitoisuus laskisi tänä aikana laajoilla alueilla alimmillaan kalojen toimeentulon kannalta kriittiselle tasolle. Joidenkin muuttujien, esimerkiksi fosforin pitoisuudet kohoavat kuitenkin vielä 4.-6. vuotena ajoittain lähes samalle tasolle kuin kolmena ensimmäisenä vuotena. Kaikkiaan veden laatu on parempi viidentenä vuotena kuin alkuvuosina. Suhteellisen nopea veden laadun paraneminen hidastuu tämän jälkeen niin, että eri vuosina pitoisuudet vaihtelevat sateisuudesta ja virtaamista riippuen. Viidentenätoista vuotena veden laatu on taas selvästi parempi kuin viidentenä vuotena.

Yhtiön mukaan Vuotoksen altaan vaikutukset vesistöön jäävät vähäisemmiksi kuin Lokan ja Porttipahdan altaiden vaikutukset. Yhtiö myös esittää, ettei veden laadun tarkkailun perusteella ole missään vaiheessa ilmennyt, että Lokan ja Porttipahdan altaat olisivat vaikuttaneet Perämerellä haitallisesti veden laatuun kalataloudesta puhumattakaan. Pohjois-Suomen vesioikeuden selostus katselmuskirjasta antaa asiasta paremman käsityksen. Selostuksen mukaan Lokan ja Porttipahdan altailla pidätetään vettä kesällä ja syksyllä, jolloin ne eivät lisää Kemijoen ainevirtaamia vaan vähentävät. Tässä suhteessa Vuotoksen allas poikkeaisi olennaisesti Lokan ja Porttipahdan altaista. Vuotoksen allas lisäisi Kemijoen ainevirtaamia ja pitoisuuksia myös kesällä ja syksyllä. Veden humus-, rauta- ja ravinnepitoisuudet kohoaisivat talvella, syyskesällä ja syksyllä selvästi myös Kemijoen alajuoksulla ja Kemijoen edustan merialueella. Laskelmien mukaan altaan vaikutuksesta kolmena ensimmäisenä vuotena kokonaisfosforipitoisuus nousisi yli 1 mikrogrammaa litrassa merialueella, joka olisi kokonaisuudessaan noin 220 km2. Tämä aiheuttaisi veden samentumisen lisääntymistä ja kalanpyydysten runsaampaa limoittumista vaikeuttaen siten vesistön virkistyskäyttöä ja kalastusta.

Ympäristöministeriön käsityksen mukaan vuosien sateisuudesta ja merialueen virtaamien vaihteluista johtuen vesistön virkistyskäyttöhaitta saattaa altaan rakentamisen jälkeisinä vuosina ulottua laskelmissa arvioidun merialueen ulkopuolelle. Kemin edustaa kauempana vaikutukset Perämeren ekosysteemiin kuitenkin todennäköisesti peittyisivät luonnolliseen vaihteluun ja vaikutusten mittaaminen olisi vaikeaa kuten Vaasan hallinto-oikeus on arvioinut.

Yhtiön valituksessa esitetään että "Vaasan hallinto-oikeuden käsitys Vuotoksen altaan vedenlaatuvaikutusten vesilain 2 luvun 5 §:n vastaisuudesta on virheellinen". Ympäristöministeriö toteaa, ettei Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä ole esitetty tällaista käsitystä. Päätöksessä kuvataan eri osissa yksityiskohtaisesti hankkeen moninaiset vaikutukset ympäristön luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon ja sen toimintaan, ja näiden jälkeen yhteenvetona hankkeen kokonaisarviointiin perustuvat vaikutukset vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuna luvanmyöntämisesteenä. Ympäristöministeriö pitää Vaasan hallinto-oikeuden perusteluja ja johtopäätöksiä asianmukaisina.

1.4 Hankkeen vaikutukset kalatalouteen

Yhtiö katsoo, että hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä keskeisesti Vuotoksen aiheuttamiin kalatalousvahinkoihin, joiden selvittämiseksi vesioikeus oli määrännyt täydentävän katselmustoimitukseen. Yhtiön mukaan hallinto-oikeuden päätös perustuu aineistoon, joka ei ollut oikeudenkäynnin kohteena, kun selvityksiä ei vesioikeudessa asiaa käsiteltäessä ollut laadittu eivätkä ne myöskään olleet hallinto-oikeuskäsittelyssä. Tätä seikkaa korostaa yhtiön käsityksen mukaan se, että vesioikeuden käsittelyratkaisuun ei saanut hakea muutosta.

Vesioikeuden määräämän täydentävän katselmuksen tarkoituksena oli kalataloudelle aiheutuvien vahinkojen selvittäminen niiden vähentämiseksi tarvittavien toimenpiteiden ja korvausten määrittämistä varten. Toimenpidevelvoitteiden asettaminen ja korvausten määrääminen edellyttävät suhteellisen tarkkoja määrällisiä arvioita kalatalousvahingoista. Sen sijaan arvioitaessa sitä, muodostaako vesilain 2 luvun 5 §:n säännökset esteen luvan myöntämiselle, voidaan tyytyä yleispiirteisempiin arvioihin kalatalouteen kohdistuvista vaikutuksista, varsinkin kun nämä vaikutukset muodostavat vain osan harkintaan vaikuttavista ympäristön luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon ja sen toimintaan kohdistuvista vahingollisista muutoksista. Sekä vesioikeus että Vaasan hallinto-oikeus pitivät selvityksiä riittävinä luvan myöntämisedellytysten tutkimisen kannalta.

Kalatalousasiat eivät myöskään olleet päätöksen keskeinen peruste. Hallinto-oikeuden päätöksessä keskeisiä perusteita ovat ympäristön luonnonsuhteisiin tai vesiluontoon kohdistuvat haitat kokonaisuutena. Kalakannoille aiheutuvat haitat mainitaan yhtenä haittatekijänä vesiluontoon kohdistuvien haittojen joukossa.

Se, että vesioikeuden käsittelyratkaisuun täydentävän kalatalouskatselmuksen suhteen ei saanut hakea muutosta, ei ympäristöministeriön käsityksen mukaan tarkoita sitä, ettei yhtiöllä olisi ollut mahdollisuutta esittää käsitystään kalatalousasioista käytettävissä olevien selvitysten pohjalta siltä osin, kuin ne liittyivät hallinto-oikeudessa esillä olleisiin kysymyksiin. Vesiluontoon ja sen toimintaan liittyvät kysymykset olivat erityisesti esillä muun muassa hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä.

1.5 Luonnonarvoille aiheutuvien vahinkojen ja haittojen kompensoiminen

Yhtiö lähtee valituksessaan siitä, että Vuotoksen altaan rakentaminen ei vaaranna tai heikennä yhdenkään eliölajin tai luontotyypin suojelun tasoa mutta toisaalta toteaa kuitenkin, että allasalueella aiheutuvia menetyksiä voidaan monilta osin kompensoida allasalueen ulkopuolella tehtävin toimenpitein. Yhtiön mukaan joidenkin Vuotoksella esiintyvien luontotyyppien tai eliölajien suojelun tasoa on mahdollista jopa kohottaa nykyisestä hankkimalla muualta arvokkaita kohteita suojelun piiriin tai osallistumalla erilaisiin kunnostus- ja hoitoprojekteihin. Myös tämä väite on virheellinen.

Ensinnäkin on todettava, että allasalueen luonnonsuojelulliset arvot perustuvat paljolti kallio- ja maaperästä sekä maantieteellisestä sijainnista johtuviin tekijöihin ja ovat näin paikkaan sidottuja. Vaikka joidenkin Vuotoksen alueella esiintyvien yksittäisten luontotyyppien tai eliölajien suojelun edellytyksiä olisi mahdollista parantaa paikallisesti toisaalla, ympäristöministeriön mielestä on selvää, ettei mikään toinen alue voi korvata Vuotoksen alueen moninaisia luonnonarvoja.

Kunnostamis- tai ennallistamiskelpoisia tai vielä suojelemattomia suuria suoalueita ei ole siinä määrin, että niillä voisi olla oleellista käytännön merkitystä. Vuotoksessa menetettävien monipuolisten luontoarvojen tilalle ei ole mahdollista saada uutta arvokasta luonnonaluetta, joka edustaisi luonnonmukaisesti toimivaa Kemijoen suurjokiluontoa tai erilaisten suotyyppien luonnehtimaa aapasuota. Uusia muuttohaukkasoita tai lettorikkokoivulettoja ei ole myöskään kasvatettavissa tilalle jossakin muualla. Lisäksi yhtiön mainitsema mahdollisuus muuttaa tekojärvi haluttaessa takaisin maaekosysteemiksi hankkeen toteuttamisen jälkeen on täysin teoreettinen menetettävien luontoarvojen osalta.

Pohjois?Suomen vesioikeuden päätöksestä tekemässään valituksessa ministeriö katsoi, että vesioikeuden olisi tullut selvittää ennen lupa?asian ratkaisemista, onko luonnonarvojen säilymiselle edellytyksiä, jos hanke toteutetaan sekä tarvittaessa mitä toimenpiteitä tämä edellyttää. Vesioikeus katsoi päätöksessään, että alueen luonnonsuhteisiin kohdistuvia haittoja on mahdollista vähentää merkittävässä määrin toimenpiteillä ja että hanke ei tästä syystä ollut ristiriidassa vesilain 2 luvun 5 §:n kanssa. Edellä todetun perusteella tämä ei ole ympäristöministeriön käsityksen mukaan mahdollista. Koska vesioikeus lisäksi määräsi nämä selvitykset tehtäväksi vasta jälkikäteen, on tarvittaviin toimenpiteisiin ja niiden onnistumiseen liittyvän epävarmuuden vuoksi selvää, että Pohjois-Suomen vesioikeuden päätöksessä on yliarvioitu mahdollisuudet luonnonarvojen säilyttämiseen joillakin erityistoimenpiteillä.

Kuten edellä on todettu, vesilain 2 luvun 5 §:n soveltamisen kannalta tässä tapauksessa on kuitenkin keskeistä, että Vuotoksen alue jo sellaisenaankin on monipuolinen ja luonnonsuojelullisesti arvokas kokonaisuus, kuten Vaasan hallinto-oikeuskin päätöksessään toteaa.

2. Vaikutukset yleiseen terveydentilaan sekä paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloihin

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, etteivät vaikutukset yleiseen terveydentilaan sekä paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloihin ole sellaisenaan niin merkittäviä, että ne yksinään muodostaisivat vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitetun esteen luvan myöntämiselle. Ympäristöministeriö toteaa, että nämä vaikutukset aiheutuvat suurelta osin ympäristön luonnonsuhteissa ja vesiluonnossa ja sen toiminnassa aiheutuvista haitallisista muutoksista. Myös tämä korostaa ympäristövaikutusten merkitystä arvioitaessa vesilain 2 luvun 5 §:ssä mainittuja vaikutuksia kokonaisuutena.

3. Yhteiskunnallisten arvostusten muutos ja vesilain ehdoton luvanmyöntämiseste

Yhtiö katsoo tältä osin, että Vaasan hallinto-oikeus on soveltanut tai tulkinnut väärin vesilakia ottaessaan huomioon ympäristöarvojen lisääntyneen merkityksen arvioidessaan sitä, aiheutuuko hankkeesta vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja seuraamuksia. Yhtiön mukaan ympäristöarvojen merkityksen kasvulle ei voida antaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen mukaista oikeudellista relevanssia.

Ympäristön- ja luonnonarvojen menetysten merkitys ei riipu pelkästään yhteiskunnallisissa arvoissa tapahtuneista muutoksista. Arvostukset osaltaan kuvaavat yhteiskunnassa tapahtuneita muutoksia ja tietoisuutta tästä kehityksestä. Useat ympäristöongelmat ja niihin vaikuttavat tekijät tunnetaan oleellisesti aikaisempaa paremmin. Lisäksi monien ympäristön ja luonnonarvojen tosiasiallinen väheneminen korostaa vielä jäljellä olevien kohteiden merkitystä ja niiden suojelua. Myös Vaasan hallinto-oikeus on viitannut päätöksessään näihin näkökohtiin perustellessaan sitä, miksi vesilain säätämisaikaisille lain esitöille tai Lokan ja Porttipahdan tekoaltaiden lupapäätöksille ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä vesilain 2 luvun 5 §:ä tulkittaessa.

Ympäristöministeriö yhtyy valituksessa ja sen liitteenä olevassa professori Aarnion lausunnossa esitettyyn käsitykseen siitä, että päätösharkinnan tulee perustua lakitekstiin, tässä tapauksessa vesilain 2 luvun 5 §:än. Tulkinnassa voidaan myös tarpeen vaatiessa tukeutua lainsäätäjän tarkoitusta kuvaavaan valmisteluaineistoon, mitä on kuvattu varsin kattavasti niin ikään valituksen liitteenä olevassa professori Hollon lausunnossa. Kysymys on näin ensisijaisesti siitä, aiheuttaako Vuotoksen tekoaltaan ja voimalaitoksen rakentaminen huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Samoin kuin hallinto-oikeus, ympäristöministeriö katsoo, että täysin erilaisissa oloissa ja huomattavasti nyt käytettävissä olevaa vähäisimmillä tiedoilla annettuja Lokan ja Porttipahdan lupapäätöksiä ei voida pitää ennakkotapauksina tulkittaessa vesilain 2 luvun 5 §:ä Vuotoksen tekoallashankkeen yhteydessä.

Yhtiö tarkastelee tässä yhteydessä laajasti myös eduskunnan ja valtioneuvoston Vuotos-hanketta koskevia ja sitä sivuavia päätöksiä. Todettakoon, että eduskunta tai valtioneuvosto eivät ole missään vaiheessa ottaneet kantaa hankkeen ympäristövaikutusten merkitykseen tai ylipäätään siihen, tulisiko hanke toteuttaa. Valituksessa mainittu ns. valtioneuvoston periaatepäätös oli vuonna 1992 hallituksen iltakoulupäätöksellä valtion edustajalle, ei siis suoranaisesti yhtiölle, annettu toimiohje. Toimiohjeen mukaan valtion puolesta ei ole estettä sille, että Kemijoki Oy ryhtyy hakemaan Vuotoksen altaan ja voimalaitoksen rakentamislupaa vesioikeudelta.

Hallitus ei myöskään ole ottanut kantaa hankkeen vesioikeudelliseen käsittelyyn muuten kuin 22.11.1995 tekemässään iltakoulupäätöksessä, jonka mukaan: "Hallitusohjelman mukainen Vuotoksen allasta koskeva selvitys merkitään tiedoksi ja hallitus seuraa vesilain mukaisessa käsittelyssä olevan hankkeen etenemistä". Iltakoulupäätös perustui kauppa- ja teollisuusministeriön asettaman työryhmän raporttiin (Vuotos-tarkistustyöryhmän muistio 25/1995). Työryhmä totesi asiantuntijoiden arvioiden hankkeen hyöty- ja haittavaikutuksista poikkeavan toisistaan ja katsoi hankkeen laajan tutkimus- ja selvitysaineiston kokonaisarvioinnin tulevan parhaiten suoritetuksi vesioikeuskäsittelyssä.

4. Virallisperiaatteen sivuuttaminen

Yhtiö katsoo valituksensa kohdassa 4.2, että Vaasan hallinto-oikeuden olisi tullut varata sille tilaisuus lisäselvitysten esittämiseeni, koska päätöksen perusteluiden mukaan asiassa saatu selvitys on eräiltä osin puutteellista (selvitys allasalueen ihmisten kalansyöntitottumuksista sekä elohopeatasosta) ja että laskelmiin sisältyy epävarmuustekijöitä (vesistövaikutusten mallilaskelmat). Ympäristöministeriön käsityksen mukaan edellä mainituilla puutteilla ja epävarmuustekijöillä ei ole keskeistä merkitystä arvioitaessa luvan myöntämisedellytyksiä vesilain 2 luvun 5 §:n kannalta eikä myöskään hallinto-oikeus ole antanut niille ratkaisevaa merkitystä asiaa harkitessaan.

Kalansyöntitottumukset ja kalojen elohopeapitoisuus liittyvät lähinnä yleiseen terveydentilaan kohdistuviin vaikutuksiin. Vaikka hallinto-oikeus on pitänyt selvityksiä tältä osin puutteellisina, se on kuitenkin katsonut, että "hanke ei ennalta arvioiden aiheuta niin huomattavia haitallisia vaikutuksia yleiselle terveydentilalle ¼, että näitä haittoja voitaisiin pitää vesilain 2 luvun 5 §:n tarkoittamana luvan myöntämisen esteenä".

Vaasan hallinto-oikeus on pitänyt päätöksessään vesistövaikutusten mallilaskelmia ja ylimääräisen toimitusmiehen Juhani Itkosen niistä tekemiä johtopäätöksiä luotettavina. Hallinto-oikeus on kuitenkin todennut, että laskelmiin ja niiden perusteella tehtyihin ennusteisiin sisältyy epävarmuutta. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan kysymys ei kuitenkaan ole sellaisista puutteista, jotka vaikuttaisivat oleellisesti hallinto-oikeuden johtopäätöksiin vesilain 2 luvun 5 §:n osalta vaan kyse on mallilaskelmiin ja ennusteisiin väistämättä liittyvän epävarmuuden toteamisesta. Vesistön käyttäytymistä ennustavissa laskentamalleissa ei päästä niihin liittyvistä epävarmuustekijöistä koskaan täysin eroon, minkä yhtiökin valituksessaan toteaa.

Yhtiö on valituslupahakemuksessaan katsonut, että hallinto-oikeuden olisi tullut viran puolesta tutkia, voidaanko hankkeen haitallisia vaikutuksia vähentää lupapäätöksessä määrättävillä lupaehdoilla siten, että lupa voidaan myöntää. Hallinto-oikeus on tarkastellut lupaedellytysharkinnan ja lupaehtojen keskinäistä suhdetta päätöksensä sivulla 60. Hallinto-oikeus katsoi, että lupaedellytyksiä harkittaessa on arvioitava, voidaanko hankkeesta aiheutuvia vahingollisia ja haitallisia muutoksia lupamääräyksissä asetettavilla velvoitteilla vähentää niin, ettei vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettu luvan epäämiskynnys ylity. Arvioidessaan hankkeesta ympäristön luonnonsuhteille tai vesiluonnolle ja sen toiminnalle aiheutuvia haitallisia muutoksia hallinto-oikeus arvioi, että alueen luontoarvot menetettäisiin lopullisesti. Päätöksen mukaan mikään toinen alue ei voi korvata Vuotosalueen luontoarvoja eikä niitä voida kompensoida eikä vahinkoja voida edes sanottavassa määrin vähentää alueen ulkopuolisilla toimenpiteillä. Ympäristöministeriö pitää hallinto-oikeuden arvioita oikeana.

Pohjois-Suomen vesioikeuden päätös perustui puolestaan keskeisesti siihen, että vesioikeus katsoi, että haittoja voidaan vähentää riittävästi lupaehdoilla, erityisesti kompensoimalla luontoarvoja muualla toteutettavilla toimenpiteillä. Vesioikeus ei kuitenkaan yksilöinyt näitä toimenpiteitä päätöksessään vaan jätti ne hakijan selvitettäväksi jälkikäteen. Muun muassa ympäristöministeriö piti tätä menettelyä riittämättömänä luvanmyöntämisesteen olemassaolon arvioimisen kannalta, koska ympäristön luonnonsuhteisiin kohdistuvat vaikutukset olivat tässä harkinnassa keskeisiä ja koska olennainen osa luontovaikutuksista oli sellaisia, ettei niitä voitu ministeriön käsityksen mukaan toimenpiteillä merkittävästi vähentää.

Vuotos-hankkeen haittojen vähentäminen lupaehdoilla ei ministeriön käsityksen mukaan ole edelleenkään mahdollista puuttumatta hankkeen rajauksiin ja hankesuunnitelmaan sillä tavalla, että hankkeen tarkoitus ratkaisevasti muuttuu. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan näin perustavaa laatua olevien muutosten tekeminen hakemussuunnitelmaan ei kuulu lupaviranomaisen tehtäviin.

5. Hankkeen vaikutusten arviointiin liittyvät epäkohdat

Ympäristöministeriö viittaa kalataloutta ja veden laatua koskevien selvitysten osalta edellä lausumaansa. Ympäristöministeriön mielestä käytettävissä olleet selvitykset näiltä osin ovat olleet riittävät luvanmyöntämisedellytysten arvioimiseksi.

Yhtiö katsoo valituksessaan, että allasalueella toteutettu perusteellinen luonnonarvojen inventointi antaa virheellisen kuvan alueen luonnonsuojelullisesta merkityksestä. Yhtiön käsityksen mukaan on erittäin todennäköistä, että muiltakin alueilta tullaan löytämään allasalueen vertaisia luonnonarvoja ja että hallinto-oikeuden lausumat Vuotoksen luonnonarvojen ainutlaatuisuudesta antavat väärän käsityksen asian todellisesta tilasta.

Ympäristöministeriö viittaa edellä lausumaansa ja katsoo, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä oli kysymys ennen kaikkea sen arvioimisesta, aiheutuuko hankkeesta vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia seurauksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Säännös ei sinänsä edellytä, että menetettävät luonnonarvot ovat ainutlaatuisia. Oleellista on se, että vahingolliset vaikutukset ovat huomattavia ja laajalle ulottuvia. Ympäristöministeriö katsoo, että alueella toteutetut inventoinnit osoittavat tämän selkeästi. Ympäristöministeriö katsoo lisäksi, että Vuotoksen alue muodostaa ainutlaatuisen kokonaisuuden, minkä vuoksi hallinto-oikeuden lausuma on tältäkin osin perusteltu.

6. Vuotos-hanke osana valtakunnallista energiapolitiikkaa

Ympäristöministeriön käsityksen mukaan hankkeen energiataloudellisella merkityksellä on lupaharkinnassa merkitystä ennen kaikkea vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentissa tarkoitetussa intressivertailussa, jossa hankkeen hyötyjä ja haittoja arvioidaan vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin mukaisesti yleiseltä kannalta katsottuna. Kuten edellä on todettu, valtioneuvosto ei ole tehnyt hankkeen toteuttamisesta tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvaa ratkaisua, vaikka se onkin eri yhteyksissä todennut, että hankkeeseen liittyy huomattavia energiataloudellisia ja muita hyötyjä. Lähtökohtana on päinvastoin ollut, että hankkeen hyöty- ja haittavaikutuksia koskevan laajan tutkimus ja selvitysaineiston kokonaisarviointi tulee parhaiten suoritetuksi vesioikeuskäsittelyssä, kuten Vuotos-tarkistustyöryhmän muistiossa (KTM 25/95) esitetään.

Yhtiö viittaa valituksessaan valtioneuvoston vuonna 1992 tekemään niin sanottuun Vuotos-hanketta koskevaan periaatepäätökseen. Ympäristöministeriö viittaa tältä osin aiemmin lausumaansa.

Yhtiö katsoo Suomen energiastrategian, uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelman ja kansainvälisen ilmastosopimuksen puoltavan uusiutuvien energialähteiden käyttöä ja Vuotoksen tekoaltaan rakentamista. Vuonna 1997 hyväksytyn Suomen energiastrategian mukaan energiapolitiikan kohteena on energiatalous kokonaisuudessaan mukaan lukien mm. energian säästö, energiamarkkinoiden kehittäminen ja ympäristöön haitallisesti vaikuttavat päästöt. Energiapolitiikassa ei siten ole kysymys vain yksittäisten voimalaitosten rakentamisesta tai perusvoimaratkaisujen tekemisestä. Kauppa- ja teollisuusministeriön uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelman painopiste on energiastrategian mukaisesti puun energiakäytön lisäämisessä ja tuulivoimassa. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan Vuotos-hanketta arvioitaessa osana Suomen energiastrategiaa on ajateltava energiapolitiikan kokonaisuutta, jolloin on otettava huomioon kaikki hankkeeseen liittyvät haitalliset ympäristövaikutukset ja päästöt.

Hankkeen energiataloudellinen merkitys perustuu lähinnä nopeasti käynnistettävän säätötehon lisäykseen. Vaikka hankkeen merkitys kotimaassa tuotetun sähkön vuorokausisäätötehoon onkin huomattava, noin 5 %, hanke ei ratkaisevalla tavalla vaikuta koko maan sähköhuoltoon. Energian tuotannon kannalta hanke lisäisi sähkön tuotantoa vain noin 0,5 %. Suomen energian hankinnassa on nykyisin käytettävissä useita eri vaihtoehtoja muun muassa sähkömarkkinoiden avautumisesta johtuen. Sähkön hankintavaihtoehtojen monipuolistuminen on lisännyt myös säätötehon saatavuutta, minkä vuoksi hanketta ei hyödyllisyydestään huolimatta voida pitää välttämättömänä maan energiahuollon turvaamiseksi.

Kasvihuonepäästöjen suhteen yhtiö esittää vesivoiman ja myös Vuotos-hankkeen olevan muihin energiantuottamismuotoihin nähden selvästi ympäristöystävällisempi. Vuotoksen tekoaltaan osalta vaikutuksia ilmakehään on arvioitu Lokan ja Porttipahdan kasvihuonekaasupäästöistä tehdyillä tutkimuksilla vuosina 1994-95. Näin arvioidut päästöt ja Vuotos -hankkeen suunniteltu koko sähköntuotannon lisäys Kemijoen voimaloissa vastaavat ominaispäästönä kaasulla tuotetun yhdistetyn sähkön ja lämmöntuotannon ominaispäästöä. Ensimmäisinä vuosina Vuotoksen tekoaltaan aiheuttama kasvihuonekaasupäästö on moninkertainen pitkän ajan päästöön verrattuna. Ensimmäisinä vuosina tekoaltaan tuottaman sähköenergian lisäyksen aiheuttama kasvihuonekaasujen ominaispäästö ylittää selvästi fossiilisilla polttoaineilla tuotetun energian ominaispäästöt. Ympäristöministeriö katsoo, että arviot altaan vaikutuksista kasvihuonekaasupäästöihin sisältävät sellaisia epävarmuustekijöitä, ettei voida perustellusti väittää Vuotos-hankkeen olevan tässä suhteessa vaihtoehtoisia energiamuotoja edullisempi.

Avioitaessa hankkeen ja sen johdosta menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna on myös keskeistä, että hallitus ei ole missään vaiheessa ottanut kantaa hankkeesta ympäristön luonnonsuhteille tai vesiluonnolle ja sen toiminnalle aiheutuviin vahingollisiin seurauksiin. Lisäksi on syytä todeta, että myös hankkeen kokonaistaloudellisesta merkityksestä on esitetty erilaisia näkemyksiä, minkä vuoksi hallituksen lähtökohtana onkin ollut se, että vaikutusten kokonaisarvio voidaan tehdä parhaiten vesioikeudellisessa lupakäsittelyssä.


VALITUSLUPAHAKEMUKSESSA ESITETTYJÄ NÄKÖKOHTIA

Yhtiö on valituslupahakemuksessaan esittänyt näkemyksensä vesilain 2 luvun 5 §:n tulkitsemisesta kyseessä olevassa tapauksessa. Koska varsinaisessa valituksessa viitataan myös valituslupahakemuksessa esitettyihin näkökohtiin, ympäristöministeriö esittää lausuntonsa myös sen keskeisistä kohdista.

Vesilain 2 luvun 5 §:n tulkinnasta

Valituslupahakemuksessaan yhtiö on tarkastellut ratkaisun merkitystä lain soveltamisen kannalta ja tähän liittyen erityisesti vesilain 2 luvun 5 §:n ja 2 luvun 6 §:n välistä suhdetta. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan oikeuskäytännössä on jo vakiintunut käsittelyjärjestys, jonka mukaan ensin tutkitaan, voidaanko lupa myöntää vesilain 2 luvun 5 §:n estämättä ja vasta tämän jälkeen tulee tarkasteltavaksi vesilain 2 luvun 6 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyminen. Tätä rakennetta noudattavat useimmat vesioikeuden päätökset, muun muassa Pohjois-Suomen vesioikeuden Vuotos-asiassa antama päätös.

Vesilain 2 luvun 5 § muodostaa esteen luvan myöntämiselle. Vesilain esitöiden mukaan tällaista kieltoa tarvitaan tilanteissa, joissa "loukkauksen kohteeksi joutuva yleinen etu" oli niin huomattava "ettei tärkeänkään hankkeen toteuttaminen, mikäli siitä aiheutuisi niin pitkälle menevä yleisvahingollinen seuraus, olisi asianmukaista" (Komitean mietintö 1958:97). Lähtökohtana siis on ollut se, että huomattavat ja laaja-alaiset vahingolliset muutokset ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa voivat muodostaa esteen luvan myöntämiselle siinäkin tapauksessa, että hanke olisi samalla myös huomattavan hyödyllinen. Säännös poikkeaa siten vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentissa tarkoitetusta intressivertailusta, jonka mukaan lupa voidaan myöntää, jos hankkeesta saatava hyöty on huomattava siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan tai muuhun edunmenetykseen verrattuna. Hallituksen esityksen (HE 64/1959) perusteluissa kyseisiä säännöksiä on myös käsitelty erikseen.

Vesilain muutoksessa vuonna 1984 käsitellään 2 luvun 5 §:n sisältöä hallituksen esityksen (HE 266/1984) yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavasti:

"Raja, jota ei vesioikeuden luvallakaan saa ylittää, säädetään vesilain 2 luvun 5 §:ssä. Sen mukaan lupaa rakentamiseen ei saa myöntää, jos rakentaminen vaarantaa yleistä terveydentilaa, aiheuttaa huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus ja elinkeino-oloja. Vesilain 10 luvun 24 §:n mukaan sanottu kielto koskee myös jäteveden tai muun pilaavan aineen vesistöön päästämistä. Useissa muissakin luvuissa, joissa säädetään luvan myöntämisen edellytyksistä, viitataan 2 luvun 5 §:n säännökseen."

Hallituksen esityksen perusteluissa 2 luvun 5 §:n kohdalla todetaan: "Jotta ekologiset näkökohdat tulisivat huomioon otetuiksi myös harkittaessa voidaanko lupa rakentamiseen myöntää, ehdotetaan pykälään otettavaksi maininta vesiluonnon ja sen toiminnan vahingollisesta muuttumisesta. Ehdotetulla muutoksella ei tarkoiteta laajentaa olennaisesti luvanmyöntämiskiellon alaa, vaan kiinnittää harkinnassa huomiota luonnon toimintamekanismeihin. Lupaa ei saisi myöntää silloin, kun hankkeesta aiheutuisi huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Tällainen tilanne saattaisi syntyä esimerkiksi silloin, kun vesissä elävä kasvillisuus ja eläimistö tuhoutuisi niin, ettei kalakantoja pystyttäisi erityisin toimenpiteinkään elvyttämään". Ympäristöministeriö katsoo, että tekoaltaan vaikutukset allasalueen ja sen ympäristön luonnonsuhteisiin sekä vesiluontoon ja sen toimintaan ovat kiistatta huomattavia ja laajalle ulottuvia ja rinnastettavissa hallituksen esityksen perusteluissa mainittuihin vahinkoihin.

On selvää, että tulkittaessa vesilain 2 luvun 5 §:n kaltaista säännöstä, lupaviranomainen arvioi muutosten merkitystä säännöksessä mainittujen kriteerin pohjalta, joudutaan väistämättä ottamaan huomioon myös suojeltuihin oikeushyviin liittyviä yhteiskunnallisia näkökohtia säännöksen ulkopuolelta. Esimerkiksi sille, millaisia ympäristön luonnonsuhteisiin kohdistuvia haitallisia muutoksia on pidettävä lain tarkoittamalla tavalla huomattavina ja laajalle ulottuvina, ei ole laissa määrättyjä yksikäsitteisiä kriteereitä. Vastaavaa harkintaa joudutaan suorittamaan myös arvioitaessa muiden em. säännöksen kriteerien täyttymistä sekä korostetusti vesilain 2 luvun 6 §:n mukaisessa intressivertailussa, erityisesti arvioitaessa hankkeen ja siitä aiheutuvien vahinkojen, haittojen ja edunmenetysten merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Yhteiskunnallisten näkökohtien merkitys korostuu erityisesti silloin, kun lupaharkinnassa joudutaan arvioimaan sellaisia hyötyjä ja haittoja, joilla on raha-arvon lisäksi myös muuta merkitystä. Tällaisia näkökohtia liittyy aivan erityisesti ympäristöön ja luonnonarvoihin kohdistuviin haittoihin, joiden merkitys perustuu pääosin muille kuin taloudellisille näkökohdille. Lainsäätäjä on kuitenkin katsonut, että myös nämä kysymykset kuuluvat lupaharkinnan piiriin, mikä käy selvästi ilmi muun muassa vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentista, mikä edellyttää hyötyjen ja haittojen arviointia yleiseltä kannalta katsottuna. Vesioikeudellisissa lupakäsittelyissä näiden kysymysten punninnan on myös vakiintuneesti katsottu kuuluvan oikeusharkinnan piiriin.

Vesioikeudellinen erityislainsäädäntö

Yhtiön käsityksen mukaan Vaasan hallinto-oikeuden päätös on vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen. Tältä osin yhtiö viittaa erityisesti Lokan ja Porttipahdan tekoaltaisiin, joille myönnettiin lupa Kemijoen säännöstelylain nojalla.

Kuten hallituksen esityksessä Kemijoen säännöstelylain kumoamiseksi todetaan, säännöstelylain 3 § ja vesilain 2 luvun 5 § ovat periaatteessa samaa tarkoittavia siitä huolimatta, että niiden sisältö on jossain määrin toisistaan poikkeava. Kun lähtökohtana lain tulkinnassa kuitenkin on lain sanamuoto, mitä yhtiökin valituksessaan korostaa, on kyseenalaista, olisiko säännöstelylakia sovellettaessa ollut mahdollista ottaa huomioon huomattavia ja laaja-alaisiakaan ympäristön luonnonsuhteisiin tai vesiluontoon ja sen toimintaan kohdistuvia vaikutuksia. Ympäristönäkökohtiin on säännöstelylaissa kiinnitetty vähemmän huomiota kuin vesilaissa. Lisäksi on syytä korostaa sitä, että Kemijoen säännöstelylain tarkoituksena oli nimen omaan nopeuttaa Kemijoen vesivoiman käyttöönottoa silloisessa vaikeassa energiataloudellisessa tilanteessa.

Hallituksen esityksessä Kemijoen säännöstelylain kumoamiseksi arvioidaan, että vaikka Kemijoen vesistössä suoritettavat säännöstelytoimenpiteet ovat vaikutusalueeltaan laajoja, vesilain 2 luvun 5 §:n säännöksen ei ole katsottava estävän laajamittaista vesistöön rakentamista. Esityksen lähtökohtana oli, että luvan myöntämisen edellytykset harkitaan tapauskohtaisesti vesilain nojalla. Esityksen ei voida katsoa sisältävän selkeää tulkintaohjetta siitä, miten vesilain 2 luvun 5 §:ä tulisi vastaisuudessa soveltaa. Tältä osin voidaan todeta, että tiedot vesistöhankkeiden vaikutuksista ovat nykyisin oleellisesti paremmat kuin vuonna 1968. Lisäksi ympäristön luonnonarvojen merkitys on selkeästi lisääntynyt luonnon monimuotoisuuden vähentyessä.

Yhtiön esittämä rinnastus Lokan ja Porttipahdan altaisiin ei ole perusteltu siitäkään syystä, että näiden altaiden ympäristövaikutukset tunnettiin etukäteen oleellisesti heikommin kuin nykyään edellytetään. Sekä Lokasta että Porttipahdasta aiheutui huomattavia ennalta arvaamattomia haittoja, joita lupakäsittelyssä ei otettu huomioon. Luvat myönnettiin lisäksi jo kumotun Kemijoen säännöstelylain nojalla, jossa ympäristön luonnonsuhteiden ja vesiluonnon ja sen toiminnan oikeussuoja oli ainakin lain sanamuodon perusteella oleellisesti heikompi kuin vesilaissa. Luvat myönnettiin lisäksi aikana, jolloin vesivoiman lisäämisen energiataloudellinen ja -poliittinen merkitys olivat oleellisesti suurempia kuin nykyisin.

Koskiensuojelulain osalta ministeriö toteaa, että sillä ei ole suoraa kytkentää vesilain 2 luvun 5 §:än tai vesilaissa edellytettyjen luvan myöntämisedellytysten tutkimiseen ylipäätään. Lakiteknisesti koskien suojelu olisi sinänsä voitu toteuttaa lisäämällä asiaa koskeva maininta vesilain 2 luvun 5 §:än. Koska kysymys oli kuitenkin suurelta osin sellaisesta koskien suojelusta, johon vesilain nojalla ilman tätä kieltävää säännöstä voitiin myöntää lupa, katsottiin, että suojelulla puututtiin yksityiseen omistusoikeuteen siten, että tästä aiheutuvat edunmenetykset tuli korvata. Pelkkä vesilain "uustulkinta" ei missään vaiheessa ollut vakavasti esillä. Vesilain nojalla ei olisi myöskään voitu suojella koskia pysyvästi ilman, että voimalaitosten rakentaminen suojeltaviin koskiin olisi erikseen kielletty. Toisaalta koskiensuojelulailla ei ollut myöskään tarkoitus väljentää vesilain vesivoiman rakentamista koskevia tulkintoja.

Kuten yhtiö toteaa, koskiensuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 25/1986 vp.) sivulla 24 esitetään toteamus Vuotoksen allashankkeen suunnitelmasta. Vastoin yhtiön käsitystä toteamus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että Vuotoksen alue olisi jätetty pois koskiensuojelulaista Vuotoksen hankkeen toteuttamiseksi. Lain 3 §:n mukaan vesivoiman omistaja saattaa olla oikeutettu korvaukseen vesivoiman käyttöönottamiseksi tarpeellisista suunnittelu- ja muista erityisistä toimenpiteistä, jotka ovat koskeneet lain 1 §:n nojalla kiellettyä voimalaitoksen rakentamista. Oli tarpeellista, että hallituksen esityksen perusteluissa ja nimenomaan suojeltavien vesistöjen kuvauksissa osoitettiin ne vireillä olleet suunnitelmat, joilla olisi saattanut olla valtiontaloudellisia vaikutuksia. Toteamus Vuotoksen allashankkeen suunnitelmasta tarkoitti, että suunnitelma ei koske suojeltavaksi esitettyä vesistönosaa, minkä perusteella lainsäätäjä saattoi päätellä, ettei lain säätäminen tämän vesistöosan kohdalla johtaisi 3 §:n mukaisiin korvauksiin. Tältä osin on myös syytä todeta, että hallituksen Vuotoksen rakentamiseen kielteisesti suhtautuva iltakoulupäätös oli koskiensuojelulakia säädettäessä vielä voimassa.

Koskiensuojelulain tarkoituksena oli nimenomaan virtaavien vesien suojelu voimalaitosrakentamiselta. Vuotoksen tekoaltaasta ympäristön luonnonsuhteille ja vesiluonnolle ja sen toiminnalle aiheutuvat haitat muodostuvat vain pieneltä osin niistä luonnonarvoista, joita koskiensuojelulailla haluttiin turvata. Kyseisellä alueella ei ole varsinaisesti koskia vaan virtapaikat ovat pikemminkin nivoja. Tähdentäessään allashankkeen vesioikeuskäsittelyn yhteydessä alueen luonnonarvoja ympäristöministeriö on tuonut esille koko altaan vaikutusalueen luonnonarvojen kokonaisuuden, ei yksin po. jokiosuuden merkitystä.

Euroopan yhteisöjen oikeuden vaikutus

Yhtiö esittää valituslupahakemuksessaan, että kysymys kansallisen sääntelyn tulkinnasta lain soveltamistilanteissa yhteisön oikeuden mukaisesti on relevantti ainoastaan niiltä osin, kun yhteisön oikeus on vajavaisesti saatettu kansallisella lainsäädännöllä voimaan. Yhtiön näkemyksen mukaan tulkintavelvollisuutta ei tässä tapauksessa ole, koska Euroopan yhteisöjen luonnonsuojelua koskevat velvoitteet toteutuvat kansallisen lainsäädännön, erityisesti luonnonsuojelulain ja vesilain välityksellä.

Ympäristöministeriö katsoo, että yhtiön näkemys yhteisön oikeuden merkityksestä asian arvioinnissa on virheellinen. Ministeriö viittaa tässäkin yhteydessä aiemmin esittämäänsä ja tuo seuraavassa esille joitakin täydentäviä näkökohtia.

Vakiintuneen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen on tulkittava kansallista oikeutta siten, että se ottaa mahdollisimman suuressa määrin huomioon yhteisön asian kannalta merkityksellisten määräysten ja säännösten sanamuodon ja tavoitteen, jotta näillä määräyksillä ja säännöksillä tavoiteltu päämäärä saavutettaisiin (asia C-270/97 ja C-271/97, Deutsche Post, tuomio 10.2.2000, Kok. 2000, s. I-929, 62 kohta). Kansallista lakia on siten aina pyrittävä tulkitsemaan yhteisön oikeuden asettamien vaatimusten mukaisesti. Tätä velvollisuutta kutsutaan tulkintavaikutukseksi. Tämä kansallisille tuomioistuimille asetettu velvollisuus on johdettavissa EY:n perustamissopimuksen 10 artiklassa asetetusta lojaliteettivelvollisuudesta.

Tulkintavaikutuksen edellytyksenä ei ole yhteisön oikeuden säännöksen yksityiskohtaisuus ja täsmällisyys vaan se, että on olemassa sellainen kansallinen säännös, jonka puitteissa yhteisön oikeutta voidaan tulkita. Tulkintavaikutuksen on todettu olevan ensisijaisesti direktiiveillä, mutta se ulottuu myös muihin yhteisön oikeuden normityyppeihin.

Direktiivien tulkintavaikutuksen osalta yhteisöjen tuomioistuin on todennut, on tulkintavaikutus ei koske pelkästään tietyn direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettua kansallista lainsäädäntöä. Tulkintavaikutus koskee kaikkea muutakin kansallista lainsäädäntöä, olipa se annettu ennen direktiiviä tai sen jälkeen (asia C-106/89, Marleasing, tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4135, 8 kohta). Kansallisen oikeuden tulkintavaihtoehdoista on tällöin valittava direktiivin sisältöä ja päämäärää parhaiten vastaava periaate (Joutsamo et al, Eurooppaoikeus, Jyväskylä 2000, s. 75).

Edellä esitetystä seuraa, että yhteisön oikeudessa asetetut tavoitteet ja vaatimukset on otettava huomioon myös vesilain 2:5 §:ä tulkitessa kuten Vaasan hallinto-oikeus on ratkaisussaan todennut.

Ympäristöministeriö katsoo, että hankkeen toteuttaminen on omiaan vaarantamaan EY:n perustamissopimuksen tavoitteita ja erityisesti yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelun, josta määrätään luonto- ja lintudirektiivissä.

Luontodirektiivi ja lintudirektiivi ovat keskeisiä EY:n luonnonsuojelua koskevia säännöksiä. Ne ovat olennainen osa EY 174 artiklaan perustuvaa yhteisön ympäristöpolitiikkaa. Luontodirektiivin johdanto-osan mukaan luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu on edellä mainitussa artiklassa määrätty yhteisön ensisijainen tavoite. Tavoitteena on turvata luonnon monimuotoisuus ylläpitämällä ja tarvittaessa ennalleen saattamalla luontodirektiivissä mainittujen luontotyyppien ja lajien suotuisa suojelun taso. Lintudirektiivin tavoitteena on puolestaan kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu.

Luonto- ja lintudirektiivin täytäntöönpanemiseksi ei ole riittävää, että jäsenvaltio saattaa direktiivien määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Direktiiveissä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltion on myös osoitettava lintudirektiivin mukaisia erityissuojelualueita ja ehdotettava luontodirektiivin mukaisia yhteisön tärkeinä pitämiä alueita Natura 2000 -verkostoon luonnontieteellisiä alueiden valinta- ja rajausperusteita käyttäen (Ks. alueiden valintakriteereistä asia C?44/95, Royal Society for the Protection of Birds, tuomio 11.7.1996, Kok. 1996 I?3805, 27 kohta ja asia C?371/98, First Corporate Shipping, tuomio 7.11.2000, Kok. 2000, s. I?9235, 25 kohta).

Direktiivien asianmukaiseksi täytäntöönpanemiseksi jäsenvaltioiden on myös taattava luonto- ja lintudirektiivin mukaan valittujen alueiden luontoarvojen suoja. Suojelun sisällöstä säädetään luontodirektiivin 6 artiklassa.

Lintudirektiivin osalta on lisäksi huomattava, että tässä direktiivissä taataan myös sellaisten alueiden suojelu, joita ei ole luokiteltu erityissuojelualueiksi, vaikka ne olisi sellaisiksi pitänyt luokitella. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tällaisten alueiden suojelu toteutuu lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan perusteella (asia C?355/90, komissio v. Espanja, tuomio 2.8.1993, Kok. 1993, s. I?4221, 22 kohta ja asia C?374/98, komissio v. Ranska, tuomio 7.12.2000, Kok. 2000, s. I?995, 49 kohta). Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin.

Ympäristöministeriön näkemyksen mukaan Vuotosalue täyttää luontoarvojensa puolesta sekä luonto - että lintudirektiivin alueiden valintakriteerit. Tämä ilmenee edellä esitetystä ja ympäristöministeriön asiassa aikaisemmin toimittamista asiakirjoista.

Euroopan yhteisöjen komissio on kesällä 2000 nostanut Suomen hallitusta vastaan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa. Kanteessaan komissio katsoo, että Suomi ei ole osoittanut riittävästi lintudirektiivin mukaisia kohteita erityissuojelualueiden luetteloonsa. Kanteessaan komissio mainitsee Kemihaaran soiden alueen osoituksena Suomen luettelon puutteellisuudesta.

Ympäristöministeriö on kuvannut Suomen vastauksen sisältöä Kemihaaran soiden alueen osalta Vaasan hallinto-oikeudessa suullisessa käsittelyssä. Asiaa koskevat oikeudenkäyntikirjelmät on myös toimitettu hallinto-oikeudelle. Kanteen käsittely on vielä kesken yhteisöjen tuomioistuimessa.

Komissio on aloittanut Kemihaaran soiden osalta Suomea vastaan myös uuden valvontamenettelyn, joka ei vielä ole edennyt tuomioistuinvaiheeseen. Suomi sai asiassa virallisen huomautuksen 12.9.2000 ja perustellun lausunnon 10.4.2001. Komission näkemyksen mukaan Suomi ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan määräyksiä hyväksyessään hankkeen, joka aiheuttaa merkittävää elinympäristöjen huononemista ja lajien häirintää Kemihaaran soiden alueella. Tältä osin komissio viittasi Pohjois-Suomen vesioikeuden 29.2.2000 tekemään päätökseen, jolla vesioikeus myönsi luvan Vuotoksen tekojärven ja voimalaitoksen rakentamiseen. Komissio kiinnittää huomiota myös siihen, että alueella on useita luontodirektiivin liitteessä I mainittuja luontotyyppejä ja liitteessä II mainittuja lajeja. Myös tämän valvontamenettelyn käsittely on vielä kesken.

Ympäristöministeriö on kuvannut Vaasan hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä Suomen vastauksen sisältöä virallisen huomautuksen osalta. Vastaava kanta toistettiin perusteltuun lausuntoon annetussa vastauksessa. Komission perusteltu lausunto ja Suomen hallituksen vastaus toimitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tämän asiakirjan liitteenä (liite 1 ja 2).


YHTEENVETO

Ympäristöministeriö katsoo, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteena olleet selvitykset ovat olleet riittäviä sen arvioimiseksi, aiheutuuko hankkeesta vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Koska hallinto-oikeus ei myöntänyt lupaa hankkeeseen, ei kalataloudelle aiheutuvien vahinkojen ja haittojen estämistä tai vähentämistä eikä korvaamista koskevia kysymyksiä ole tarpeen enemmälti selvittää. Myös vesioikeus piti kalatalouteen kohdistuvia vaikutuksia koskevia selvityksiä riittävinä luvan myöntämisedellytysten tutkimisen kannalta. Myöskään yhtiö ei vaatinut asian käsittelyn keskeyttämistä hallinto-oikeudessa sillä perusteella, että kalatalousvahinkoja koskevat selvitykset olivat kesken tai huomauttanut niiden riittämättömyydestä hallinto-oikeuden tutkiessa luvan myöntämisedellytyksiä. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan yhtiön väittämää virhettä oikeudenkäyntimenettelyssä ei siis ole tapahtunut.

Ympäristöministeriön käsityksen mukaan Vaasan hallinto-oikeuden arvio hankkeen vaikutuksista ympäristön luonnonsuhteisiin tai vesiluontoon ja sen toimintaan sekä arvio vaikutusten merkityksestä vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisesteen kannalta on oikea ja perusteltu. Ministeriö korostaa, että lupaharkinnassa kysymys on vaikutuksista kokonaisuutena, ei pelkästään yksittäisten lajien suojelusta tai muistakaan yksittäisistä vaikutuksista. Ympäristövaikutusten merkityksen arviointi tässä yhteydessä edellyttää myös yhteiskunnallisten näkökohtien ja arvostusten huomioonottamista. Kysymys ei ole kuitenkaan pelkästään yhteiskunnallisten arvostusten muuttumisesta vaan myös lisääntyneestä tutkimustiedosta, mikä mahdollistaa sen, että vaikutuksia voidaan arvioida aikaisempaa paremmin. Hankkeen vaikutuksia on arvioitava tämän päivän tilanteessa osana vielä jäljellä olevia luontoarvoja.

Hallinto-oikeuden päätöksensä perusteina käyttämät luonnonsuojelulliset näkökohdat liittyvät hankkeesta ympäristön luonnonsuhteille ja vesiluonnolle ja sen toiminnalle aiheutuvien muutosten merkityksen arviointiin, mikä on keskeinen kysymys arvioitaessa sitä, ovatko haitalliset muutokset lain tarkoittamalla tavalla huomattavia. Vaikutusten merkitystä ei voida arvioida irrallaan vallitsevasta yhteiskunnallisesta tilanteesta, minkä vuoksi siinä väistämättä joudutaan tukeutumaan myös sellaisiin seikkoihin, joita ei suoranaisesti ole vesilaissa mainittu. Tämä näkökulma korostuu erityisesti ympäristönäkökohtien merkityksen arvioinnissa, koska niiden merkitys perustuu pääosin muuhun kuin rahamääräiseen merkitykseen.

Yhteiskunnan muutokset vaikuttavat väistämättä vesilain kaltaisten joustavien normien soveltamiseen, mitä on itse asiassa pidetty vesilain vahvuutena. Lainsäätäjä ei ole myöskään rajannut lupaviranomaisen päätöksentekoa siten, että päätöksissä ei voitaisi ottaa huomioon tämänkaltaisia yleisiä näkökohtia, mikä käy selvästi ilmi muun muassa vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentista, jossa suorastaan edellytetään hankkeen hyötyjen ja haittojen vertailua yleiseltä kannalta katsottuna. Myös yhtiö esittää valituksessaan muun muassa hankkeeseen liittyviä energiapoliittisia näkökohtia ja katsoo, että ne tulee ottaa harkinnassa huomioon.

Ympäristöministeriön käsityksen mukaan Vaasan hallinto-oikeuden päätös ei ole myöskään ristiriidassa aikaisemman oikeuskäytännön kanssa, koska muita ympäristön luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon ja sen toimintaan yhtä voimakkaasti vaikuttavia hankkeita ei Lokan ja Porttipahdan tekoaltaita lukuun ottamatta ole Suomessa vesilain voimassa ollessa toteutettu. Lokan ja Porttipahdan päätöksille ei puolestaan voida antaa keskeistä merkitystä tässä suhteessa, koska olosuhteet ovat muuttuneet ratkaisevasti niiden lupakäsittelyjen jälkeen. Tekoaltaan rakentamisesta saatavan sähköenergian tuoton suhteellinen merkitys Suomen energiantuotannossa on nyt olennaisesti pienempi kuin Lokan ja Porttipahdan päätöksiä tehtäessä. Toisaalta tekoaltaan rakentamisesta aiheutuvien luontoarvojen menetykset ovat paljon huomattavampia verrattuina nyt jäljelle jääviin luontoarvoihin.

Lokan ja Porttipahdan päätökset on annettu Kemijoen voimataloudellisen hyödyntämisen edistämiseksi tarkoitetun erityislain nojalla. Näiden tekoaltaiden lupakäsittelyn jälkeen vesilain 2 luvun 5 §:ää on lisäksi muutettu, jotta ekologiset näkökohdat tulisivat aikaisempaa paremmin huomioon otetuiksi harkittaessa, voidaanko lupa rakentamiseen myöntää. Ympäristöministeriön käsityksen mukaan Vuotoksen lupaharkinnassa kysymys on ennakkotapauksesta, joka ratkaisee, voiko vesilain 2 luvun 5 § ylipäätään tulla lain sanamuodon mukaisesti suoraan sovellettavaksi vai onko sillä ainoastaan ennalta ehkäisevä merkitys.

Vesilain 2 luvun 5 §:n tarkoituksena on suojella ympäristön luonnonsuhteita sekä vesiluontoa ja sen toimintaa haitallisilta seurauksilta. Ympäristön ja luonnonsuojelusta vastaavana viranomaisena ympäristöministeriö katsoo, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös on oikea ja perusteltu. Yhtiön arvio hankkeesta aiheutuvista ympäristövaikutuksista ja niiden merkityksestä on vähättelevä ja osittain virheellinen. Vuotoksen tekoaltaan rakentamisesta aiheutuisi tehtyjen selvitysten perusteella em. säännöksessä tarkoitettuja huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa, minkä vuoksi valitus tulisi perusteettomana hylätä.


Kansliapäällikön sijainen, Kari Kourilehto
Ylijohtaja

Neuvotteleva virkamies Ulla-Riitta Soveri


LIITTEENÄ: Komission perusteltu lausunto asiassa 2000/2155 (Liite 1)
Suomen hallituksen vastaus perusteltuun lausuntoon (Liite 2)